公共行政学总复习笔记公共行政学是研究公共组织依法处理政务的有效性,公平性，民主性的规律的交叉性与 综合性学科，公共行政是政府对国家事务的管理.孟德斯鸠提出三权分立思想威尔逊和古德诺分别在〈〈行政之研究〉〉与〈〈政治与行政〉〉 中主张行政与政治分离美国早期行政学家怀特将公共行政界定为最广义的行政，即一切管 理均为行政.被称为组织理论之父的是德国的马克思•韦伯 科学管理之父是美国著名的管 理学家温斯顿•泰勒 法国管理学家亨利•法约尔则被称为行政管理之父他提出的五项管理职 能是 计划，组织，指挥，协调，控制.美国行政学家古立克提出了七项管理职能 行政学学 科体系的建立是由怀特（〈〈行政学导论〉〉），魏劳毕（〈〈行政学原理〉〉）和费富纳（〈〈行政学〉〉） 完成的巴纳德提出了社会人和非正式组织理论西蒙在1947年发表德〈〈行政行为〉〉提出了 有限理性德观点沃尔夫在1948年发表了〈〈行政国〉〉一书 我国最早提出学习行政学德是 梁启超 提出五院分立制度的是孙中山 我国第一部行政学著作是1935年张金鉴德〈〈行政 学的理论与实际〉〉新公共管理是以效率为中心德改革，它并没有触及官僚制公共行政学的研究取向管理取向（传统管理取向新公共管理取向）政治取向法律取 向行政环境具有复杂性，约束性,特殊性，不稳定性的特点其作用表现为（1）公共行政环境 决定，限制与制约公共行政（2）公共行政必须适应公共行政环境（3）公共行政环境的发展变 化必然导致公共行政的发展变化（4）公共行政对公共行政环境也有反作用.高斯〈〈美国社会与公共行政〉〉〈〈政府生态学〉〉里格斯〈〈比较公共行政模式〉〉〈〈公共行政生态学〉〉政府干预应该遵循的原则（1）政府与市场两者的功能有很大的区别，他们不能互相代替 （政府作用不能由市场代替市场起作用的领域政府不应强制干预）（2）政府干预经济仅界定 在弥补和防止市场失效的范围（3）政府干预也必须讲究成本收益（4）发展中国家政府一般 对市场的干预比发达国家广泛得多，这是正常的现象政府的政治职能有政治统治职能保卫国家主权的职能民主职能政府的经济职能有（1）规范和稳定市场秩序，确保自由竞争的职能（2）对经济进行宏观 调控，确保国民经济平衡发展的职能（3）直接生产和提供公共物品，弥补市场的不足的职能 （4）管理国有资产的职能政府职能的转变和建设和谐社会一政府管理观念的转变（1）政府机构改革必须纳入 法制化轨道（2）要实现从全能政府向有限政府的观念转变（3）要实现从权威主义向民主行 政的转变（4）在管理方式上要实现从统治方式向管理方式的转变（5）要实现从以官为本到 以民为本的彻底转变因此，必须正确界定政府在社会中的角色,处理好（1）正确处理政府与 社会市场企业事业单位社会组织公民等之间的关系（展开）行政体制是指政府系统内部行政权力的划分,政府机构的设置以及运行等各种关系和制 度的总和.从国家的层面上来看，是指行政机关与立法机关和司法机关的权力划分行政体 制的核心问题是行政权力的划分和公共组织设置以及对政府系统的各级各类政府部门职权 的设置 行政体制是政府系统的权力，机构和运行的总和具有政治性稳定性系统性滞后 性与继承性的特点中央政府体制是一个国家的最高国家行政权力和政府职能的划分，政府的组织形式和 活动方式的总称内阁制的代表是英国，还有印度日本 泰国新加坡 斯里兰卡 荷兰 比利时德国丹 麦加拿大总统制起源于18世纪美国还有巴基斯坦印度尼西亚伊朗埃及南非津巴布韦墨 西哥巴西危地马拉阿根廷委内瑞拉智利半总统制是总统制在法国的变形还有奥地利芬兰冰岛葡萄牙爱尔兰赞比亚坦桑 尼亚俄罗斯联邦委员会制又称合议制，起源于19世纪中期的瑞士中国的国务院体制是在总结我党革命根据地政权建设经验的基础之上并借鉴前苏联的 部长会议制与1954年形成.国务院实行总理负责制，总理领导国务院,副总理和国务委员协 助工作地方政府体制可以分为自治体地方政府（英国）行政体地方政府（德国）民主集中制 地方政府（中国）复合制国家倾向于分权单一制国家倾向于集权地方分权制也称多元制和分离制，是指中央政府将一些行政权授予下级政府，地方政府 有较大的自治权和自主权的行政体制.分权制又分为联邦分权制和单一分权制行政区划体制是指根据一定的原则将全国领土分为若干部分和若干层次的管理区域， 并设置相应的行政机关的组织体制•行政区划应该以有效管理为原则.行政区划体制的原 则政治原则尊重历史传统的原则 有效管理原则有利于发展原则民族自治原则.行政 区划可以分为传统型（依据历史行政区域的建制）发展型（现代大工业的产物）特殊型公共组织（狭义）是指政府部门及其执行部门，以及具有行政授权的社会组织•一般有权 力 机构 人员规范信息和物质资源等要素构成.公共组织是公共权力的载体，具有政治性 社会性 服务性 权威性 法制性 系统性的特点.中国行政系统服从中国共产党的系统领导 和指挥.公共组织的作用（1）政府是国家各种公共事务的组织者与管理者（2）政府是人民生命 财产的保护者，是社会秩序的维护者（3）政府是国家主权和领土完整的捍卫者（4）政府是国 民经济发展的政策制订者与协调者（5）政府是社会公平的提供者集权制是指行政权力集中在上级政府或行政首长手中,上级政府或行政首长有决策 指 挥监督的权力,下级处于服从民令听指挥的被动地位，一切行政行为要按上级政府或行政首 长的指令来行动，自主权很少.分权制是指上级行政机关或行政首长给予下级充分的自主权，下级可以独自进行决策和 管理，上级不予干涉的公共组织类型完整制又叫一元统属制，是指公共组织的同一层级或同一组织内部的各个部门,完全接 受一个公共组织或统一位行政首长的领导指挥监督的组织类型分离制又称多元领导制，是指一个公共组织的同一层级的各个组织部门或同一组织部门, 隶属于两个或两个以上公共组织或行政首长领导指挥和监督的组织类型首长制又称独立制一长制或首长负责制，是指行政首长独自掌握决策权会晤指挥权，对 其管辖的公共事务进行统一领导统一指挥并完全负责的公共组织.层级制又称分级制，是指公共组织在纵向上按照等级划分为不同的上下节制的层级组织 结构，不同等级的职能目标和工作性质相同，但管理范围和管理权限却随着等级降低而逐渐 变小的组织类型机能制又称职能制，是指公共组织在横向上按照不同职能目标划分为不同职能部门的组织类型行政职位是构成公共组织结构的基本要素，是公共组织结构的支撑点和联络点公共组 织结构方式具有纵向结构和横向结构纵向结构是以命令与服从作为准则的,它是行政效率 的根本保证.当代公共组织结构的特点之一是纵向结构和横向结构相结合,称为复式结构行为科学时期的组织理论主要有 人际关系学派创始人梅奥 社会人理论 非正式组织理 论 新型领导能力理论 切斯特.巴纳德 权威接受理论 组织平衡理论 非正式组织理论，以 西蒙为代表的决策过程组织理论等社会公平是新公共行政学时期组织理论的核心概念，公平的重点是纠正社会价值和政 治价值分配的不公正非营利组织是指组织的设立和经营不是以营利为目的,且净盈余不得分配，由志愿人员 组成，实行自我管理的独立的公共或民间性质的组织团体.它具有组织性 非政府性非营 利性、自治性和志愿性的特点非营利组织在提供公共服务中的作用（1）在制度建设方面有倡导作用；（2）监督市场； （3）中介作用；（4）维护良好的社会价值；（5）监督政府学习型组织是指组织通过个体学习、团体学习和组织学习，结合工作不断学习、不断改 变观念和不断创新的过程。
其特点（1）学习型组织的首要目标是培养学习能力，使组织成 员有接受新观念的开放性；（2）组织成员有共同原景；（3）善于不断学习；（4）自主管理；（5）组织的边界将重新界定学习型组织五项核心修炼自我超越 改善心智模式 建立共 同愿景团体学习系统思考创新型组织的六项核心修炼活化学习重新自我超越模式自由领导创新观念创新 行政领导是指在公共组织中，经选举或任命而享有法定权威的领导个人或领导集体，依 法行使行政全力，运用各种手段和方法，有效地影响部属，以实现行政目标的行为过程行 政领导可以分为政务类行政领导、行政类行政领导行政领导者的产生方式：选任制、委任 制、考任制和聘任制（名词）行政领导权力的来源：合法权力、奖惩权力、专业知识权、归属权行政领导责任的内容：（1）负责贯彻执行法律、法规以及权力机关、上级行政机关的决 定；（2）主持制定本地区、本部门的工作计划；（3）负责制定公共行政决策，决定公共行政 工作中的重大问题；（4）正确地选拔、使用人才；（5）负责对本部门和下级行政机关的工作 实行监督、检查；（6）做好协调工作行政领导的责任有：政治责任、法律责任、行政责任、道德责任人事行政是指国家的认识机构为实现行政目标和社会目标,通过各种人事管理手段对公 共行政人员所进行的制度化和法治化管理。
人事行政具有：法治化（法定地位、法定关系、 依法行政、程序法定、法律责任）、专业化（职业、理论、机构、管理方法）职业化、现代 化（观念、管理、技术手段）人事行政的原则：德才兼备、知人善任、公平竞争、功绩、依法管理人事行政机关的类型：部外制（美国、日本）部内制（法国、德国）折中制（英国）、 党统一领导制人力资源的特点：时效性、时代性、能动性、再生性、增值性1993年4月24日通过的《国家公务员暂行条例》标志着有中国特色的国家行政机关新 的人事管理制度的初步确立品位分类：英国、法国；职位分类：美国、日本国家公务员调配的四种基本形式：调任（由外调入，由内调出）、转任、轮换（国家行 政机关对担任领导职务和某些工作性质特殊的非领导职务的公务员，有计划地实行职位轮换有经历轮换、职期轮换、地区轮换）、挂职锻炼我国国家公务员培训的类别主要有初任培训、任职培训、业务培训和更新知识培训 国家公务员的辞退：国家行政机关依据有关法律，按照一定的法定程序和事实，由有关 行政机关批准，解除国家公务员与国家行政工作关系的制度国家公务员的惩戒：国家行政机关依法对国家公务员违法违纪的职务行为进行行政处分 的制度机关行政：综合办事机构对机关的日常事务、规章制度和工作秩序等所进行的自身事务 管理。
具有：事务性、综合性、时效性的特点其职责是：参与政务、处理事务、搞好服务 其作用：发动作用、枢纽作用、保障作用、效率作用、联系作用科学合理的机关工作程序应注意以下几个环节：计划安排工作、组织实施工作、协调控 制工作、检查总结工作、奖惩教育工作公文有两个方面的效用：现实执行效用、历史效用行政机关档案的功能：凭证作用、 参考作用行政机关财务管理工作的重点是管好行政经费的使用办公自动化系统由：事务处理层、管理信息层、决策支持层办公自动化系统构成行政决策是行政领导者在处理政务时，从公共利益和公平与公正原则出发，依照法律和 有关规定作出决定的行政行为•行政决策具有自身的特点：主体特殊性 客体广泛性目的非 营利性行政决策的合法性地域效力的普遍性决策执行的强制性•行政决策一般表现为法 律法规或公共政策.行政决策的作用：（1）行政决策在公共行政管理过程中具有决定性作用，处于核心地 位.（2）行政决策主导着公共行政管理的全过程.（3）行政决策是公共行政管理成功与否的决 定因素.（4）行政决策是贯彻执行国家意志和加强政府合法性的必要途径.行政决策的原则：科学预测原则信息原则可行性原则满意原则成本效益原则公平 与民主原则法制原则实现公共利益原则行政决策的类型 决策者的法定地位分：中央政府决策地方政府决策基层政府决策 从决策内容上分:政治决策经济决策文化决策社会决策 从重要性上来分:战略决策战 术决策 从涉及目标多寡类分:单目标和多目标决策 从风险度来分:确定型决策 风险 型决策要有两个以上可供选择的方案）不确定型决策 从决策主题的结构性程度来分：程 序性决策非程序性决策 从决策主体的决策方法来分:经验决策科学决策非程序性决策是决策者对所要决策的问题无法可依，无章可循，无先例可供参考的决策, 是非重复性的非结构性的决策经验决策是决策者对决策对象的认识与分析，以及对决策方案的选择，完全凭借决策者 在长期工作中所积累的经验和解决问题的惯性思维方式所进行的决策危机决策是领导者在自然或人为的突发事件发生后,迅速启动各种突发事件应急机制， 大胆预测，作出决定的过程.现代行政决策体制应该包括:领导决策系统公民磋商与参与系统专家咨询系统和信息 支持系统行政决策的程序:（1）认识问题，界定问题，找出差距；（2）确定决策目标；（3）确定决策目 标,确定每个标准的权重;（4）拟定决策方案（粗拟阶段精心设计阶段）；（5）分析方案；（6）选 择方案；（7）实施决策方案，完善决策（8）评估决策. 决策方案有四种：积极方案（为了实现 目标）临时方案（解决实施过程中出现的问题）应急方案追踪方案（为了弥补或完善决策）行政决策参与是指行政领导者个人或集体在行政决策时，专家学者社会团体公众等对 决策提出意见或建议的活动•其形式包括直接选举全民公决公共政策听证会公示民意 调查政务公开等行政执行是行政机关及行政人员依法实施行政决策,以实现预期行政目标和社会目标的 活动的总和.具有:综合性目的性 具体性 强制性 灵活性的特点•其过程有 准备阶段 实 施阶段总结阶段行政指挥的原则 统一指挥 法定权威 果断有力 准确权变 合理授权 行政指挥的方 式口头指挥书面指挥会议指挥现代通讯指挥行政控制新政领导者运用一定的孔子手段，按照目标规范衡量行政决策的执行情况，及 时纠正和调节执行中的偏差,以确保实现行政目标的活动行政控制的作用：（1）新政控制是完成计划的总要手段；（2）行政控制是行政工作方向正 确的重要保障；（3）行政控制是保证行政目标实现的重要机制;（4）行政控制是贯彻依法行政 的重要体现 行政控制的过程确定控制目标 衡量成效纠正偏差 行政控制的对象行政 工作人员财务工作信息和组织绩效行政沟通是指在公关行政管理活动中,在政府各个部门和各个层级之间以及各种人员之 间所进行的政务信息的交流与传递•行政沟通的作用：（1）行政沟通是实现行政决策化民主 化的重要基础；（2）行政沟通是行政执行各环节顺利进行的重要基础;（3）行政沟通是行政检 查和监督的重要依据；（4）行政沟通是所有行政人员参与管理的重要手段.行政协调的作用（1）行政协调可以是各行政部门和行政工作人员在工作上密切配合，和 谐一致，避免内耗和冲突，从而达到齐心协力团结一致的目的；（2）行政协调可以促进各行政 部门合理配置和有效利用人力物力财力和时间等行政资源，精简和优化办事程序和环节， 提高行政效率；（3）行政协调有助于各行政部门和行政人员树立整体观念和全局观念,并从整 体和全局立场出发，充分认识本职工作的意义，努力完成本职工作，从而有利于公共行政管理 活动的有序进行；（4）行政协调有助于将分散的力量集中起来，使每个部门和个人的努力成为 集体的努力，单独的行动成为合作的行动,从而产生整体的”合力”.行政评估的作用（1）行政评估是合理配置社会资源的有效手段;（2）行政评估是检验政 策的效果 效益和效率的基本途径；（3）行政评估是决定政策取向的重要依据；（4）行政评估是 开始新的政策运行的必要前提;（5）行政评估是公共政策科学化民主化的必由之路.行政评估的方法直接质询法民意调查法标准衡量法历史比较法对象比较法案例 类比法行政监督广义的行政监督是指政党立法机关司法机关社会组织社会舆论和公众以 及行政系统内部，依法对政府和行政人员的行政行为的合法性公平性和有效性的监察和督 促的行为.具有:主体多样性对象的双重性内容的双向性监督主体的层次性法律地位的 独立性行政监督的类型 依监督主体:执政党的监督 权力机关的监督（各级人民代表大会及其 常务委员会）行政机关的监督 司法机关的监督（审判机关的监督 检察机关的监督（侦查监 督 职务犯罪监督））社会监督 依监督的过程:事前监督 事中监督 事后监督一般行政监督的主要方式工作报告检查专案调查审查备案批准提出议案改变 或撤销惩戒司法机关与行政监察机关的法律关系体现为业务分工与办案合作的关系,以是否构成职 务犯罪作为其业务的分水岭•我国行政监察机关实行双重领导体制.行政监察对象国家行政机关国家公务员国家行政机关任命的其他人员行政监察机关有基本职权（检查权调查权建议权行政处分权）辅助职权（查询权请求协助权处置权）我国审计体制的机构设置为中央审计机关和地方审计机关实行双重领导体制审计监督的主要方式主动检查要求报送 参加会议调查审计专案 强制措施对违反 财经法规的被审计单位，审计机关可根据情况以不同的方式进行处分.法制监督是指有权国家机关对行政机关及其工作人员是否合法地行使职权所进行的监 督与控制法制监督案主体可分为权力机关的监督与司法机关的监督.监督对象包括行政机关法 定授权组织公务员和委托组织.权力机关对行政的监督在国家监督体系中处于核心地位， 其内容有 政治监督 法律监督 工作监督公众监督是指让公民参与到司法机关检察机关政府机关及其他事业机关的相关事务 之中去，充分发挥公民的监督作用，实现权利制约权力以防治腐败.舆论监督是指公民或社会组织通过公共论坛批评包括权力腐败在内的不良现象;作为一 种功能，它是言论自由权的诸项政治与社会功能之一.公共财政是指为市场经济提供公共服务的政府分配行为，它是国家财政的一种具体形态, 即与市场经济相适应的财政类型•政府是公共财政的分配主体，分配目的是为了满足公共需 要，具有强制性和补偿性.公共财政的职能优化资源配置调节收入分配 稳定经济增长相机调节机制是根据社会供求矛盾的具体表现，灵活选择财政政策手段及实现方式，调 节社会供求关系,稳定经济增长的机制公共预算的分类（1）按政府级别分为中央和地方（2）按内容分合程度分为经费预算公 共投资预算社会保险基金预算（3）按预算的编制程序分为临时预算正式预算追加预算（4）按编制范围和预算技术组织形式的不同分为单式预算复式预算 公共预算编制的原则公开性完整性可靠性年度性法律性公共预算的审批经过初审阶段和批准阶段.其审核内容有政策审核指标审核体制 审核技术审核公共预算的管理有公共预算的编制审批执行与决算四个过程国家税收具有强制性无偿性和固定性的特点•（ 1）按单一性和复杂性分为单一税制和复 合税制（2 ）按税收的征收办法和税额的确定方法分为定率税和配赋税（3）按征税对象划分 分为所得课税财产课税商品课税财政支出是指政府为履行其职能，将筹集与集中的资金，进行有计划的社会再分配的过 程.（1）按经济性质可分为购买性支出和转移性支出（2）按国家的职能可分为 经济建设费 社会文教费国防费行政管理费其他支出政府采购的基本原则是竞争性原则公开性原则公平性原则政府采购方式有招标性 和非招标性行政道德是指国家公务员再行使公共权力 管理公共事务的活动中，处理自身与工作对 象之间上下级之间同事之间以及公私得失等关系使，所应当遵循的原则和规范.法律与道德的关系（1）规范人们行为的手段不同（2）规范人们行为的范围和程度不同 （3）两者相互影响相互补充.法治行政的特点职权法定法律保留法律优先依据法律职权与职责统一行政立法的原则人民权力至上人民政治参与个体利益为重点依法立法民主立法 科学立法行政立法的程序规划起草审查决定签署公布备案行政法规是指国务院根据宪法和法律，按照法定程序制定的有关行使行政权力,履行行 政职责的规范性文件的总称.行政法规制定程序 立项和起草听取意见法规草案的审查决定公布刊登行政规章是指特定的行政机关根据法律和法规•按照法定程序制定的具有普遍约束力的 规范性文件的总称•其制定程序是决定公布刊登行政复议的特征（1）由有行政复议权的上级机关作出（2）行政复议的审查对象是引起 争议的具体行政行为，附带审查部分抽象行政行为（3 ）行政复议是一种依申请的行为（4）行 政复议主要采用书面审查的方式（5）行政复议以具体行政行为的合理性和合法性为审查标 准 注:行政复议不适用调解 对国家公务员的处分或处理属于内部行政行为，被处分 处 理者不能申请复议,但可提出申诉行政诉讼的审查是对具体行政行为的合法性进行审查,而不包括具体行政行为的合理性 范围.行政赔偿是指国家行政机关及其工作人员再行使职权时,违法侵犯公民 法人或其他组 织的合法权益并造成损害的，国家负责向受害人赔偿的制度.行政赔偿的归责原则无过错归责原则过错归责原则违法归责原则 构成行政赔偿 的几个要件:侵权行为主体（行政机关及其工作人员）执行职务的行为违法 损害的事实以及 违法行为与造成损害的因果关系.行政方法是指行政机关和行政工作人员,为了达成行政目标，从公共组织的内外部环境 和管理对象的实际情况出发，再一定的公共行政管理思想和管理原则的指导下而采取的各种 措施手段和技术的总称.编制行政计划的步骤调查研究拟定计划方案选择计划方案实施和修正计划方案公 共行政管理活动中运用目标管理方法的主要作用（1）有利于提高行政效率（2）有利于突出 以工作为中心（3）有利于调动人的积极性和创造性（4）有利于明确责任，强化责任公共组织的战略管理的主要目的是服务于国家的竞争力的提升，明确政府角色和行为方 式.其过程为界定公共组织的内外环境制定战略规划实施战略规划战略评估目标管理方法是美国学者德鲁克于20世纪50年代，应用系统论控制论信息论和人际 关系理论而提出的一种新的管理方法 行政基本方法有法律政策方法行政指令方法经济 方法标杆瞄准的流程整体规划与标杆项目的选定内部数据的收集和分析外部数据的收集 和分析 标杆项目的绩效改进持续改进推行政府全面质量管理的步骤（1 ）政府高层领导者的领导和支持（2）策略性规划（3 ）以 顾客为导向（4）考评与分析（5）训练与奖惩（6）赋予组织成员活力与团队合作（7）质量保 证行政效率是指公共组织和行政工作人员充实公共行政管理工作所投入的各种资源与所 取得成果和效益之间的比例关系行政效率从公共组织层次上可以分为三个层次组织效率（决策效率）管理效率和工作 效率行政效率在公共行政中的作用主要表现在：1、提咼行政效率是公共行政的宗旨；2、 行政效率是检查和衡量公共组织和公共行政管理活动的有效性的一个重要标准；3、行政 效率关系到中国社会主义现代化进程测定行政效率的标准主要有：1、测定行政效率的量的标准。
2、测定行政效率的质 的标准 3、测定行政效率的社会效益标准4、测定行政效率的规范性标准要正确地处理效率与公平的关系，必须遵循的原则：1、效率优先，兼顾公平的原则； 2、平等原则；3、公平分配的原则；4、机会均等，能者优先的原则行政效率测定的意义（1）通过测定行政效率可以降低公共行政的投入和成本减少资源 的消耗，实现公共利益（2）通过测定行政效率可以确定行政目标的达成度（3）通过测定行政 效率可以确定公共组织的各种要素组合的科学合理程度（4）通过测定行政效率可以确定公 共行政活动的社会效益的大小.行政改革是指政府为了适应社会环境，或者高效公平地处理社会公共事务，调整内部体 制和组织结构，重新进行权力配置，并调整政府与社会之间关系的过程.行政改革的原则（1 ）行政改革必须进行科学而严密地论证和规划，慎重开展；（2） 行政改革必须以保持社会稳定为前提；（3）行政改革要以改变观念为先导，以体制创新 为核心，以高效、公平、廉洁为目标；（4 ）行政改革必须有政治保障和法律保障；（5） 行政改革以理顺关系，转变政府职能为重点行政改革的取向（1 ）以适应社会环境为取向；（2）以精简机构为取向；（3） 以调整组织结构为取向；（4 ）以调整权力关系为取向；（5）以人事制度改革为取向。
西方发达国家的行政改革（1 ）新公共管理运动；（2 ）政府再造；（3 ）新的政 府模式行政改革的发展趋势（1 ）向民主行政的嬗变；（2 ）电子政府；（3 ）市场机 制和民营化的引进。