空心村” 整治的实践与思考河南作为一个农业大省，全面建设小康社会的难点和重点都在 农村，而农村经济的发展必然会引起以农村居民点为主的建设用地 的增加在农民新建住宅的过程中，由于村庄规划严重滞后等原因， 农村居民点用地往往不能合理、有效地利用新建住宅大部分都集 中在村庄外围，而村庄内却存在大量的空闲宅基地和闲置土地，形 成了内空外延的用地状况，即所谓的“空心村”不仅严重影响了 村容村貌和农村居民的生产生活，而且由此引发的土地纠纷直接影 响了农村的社会稳定，更为严重的是造成了土地资源的浪费，使有 限的建设用地指标更趋紧张，在一定程度上制约了农村经济的发展 和全面建设小康社会目标的实现虽然近几年一些地方在积极进行 农村“空心村”整治，但整体效果不明显因此，在全省有计划、 有组织、大规模地开展“空心村”整治工作迫在眉睫，势在必行一、整治“空心村”的必要性和可行性（一）整治“空心村”的必要性 1．农村居民点用地的现状从 80 年代初开始，随着改革开放的深入，农民日渐富裕，农 村兴起了建房热由于旧式村庄没有经过科学规划，村内布局散乱， 基础条件差，加上早期对提高土地利用率、保护耕地不够重视，于 是农民在新建住房时纷纷搬出老宅旧院，沿着村界向外扩建新房 大多占用村外耕地。
90 年代前期取消宅基地超占有偿使用收费以 后，农村居民点用地违法批地、违法占地愈演愈烈导致村庄无休 止地向外延扩张，形成了村外新房林立，村内破烂闲置的“空心村” 且新建住房又大都是单体式平房，容积率低，占地面积大，这种状 况使我省农村有限的耕地资源更趋紧张目前，我省农村居民点多为自然形成的，总体上表现为规模小， 数量多，布局分散；个体上表现为占地规模大，村内结构松疏，布 局混乱，占用耕地较多，环境质量低劣，在小康村建设中难以集中 基础设施和公益事业建设，不能形成集聚效益多数村庄建设缺少 科学合理的总体规划，村庄的数量、规模、平面布局、空间结构 功能组合都缺少科学性，村庄建设不能形成合理控制和正确引导 更不具有任何约束力和内控力据统计资料显示，2002年河南省农村总户数1998万户，农 村总人口7133 万人，占人口总数的74.2%，河南省城市、建制 镇和农村居民点建设用地约 2331 万亩，其中农村居民点用地约 2107 万亩，占城市、建制镇和农村民点建设用地总量的90%以 上全省农村人均居民点用地0.27亩，户均居民点用地1.05 亩， 均远远高于有关文件规定的标准2．农村居民点用地存在的问题及原因 农村居民点用地存在着很多问题：一是未经批准私自占地建房 现象普遍存在，有些是占用村庄外面的耕地，甚至是占用基本农田， 造成了村界的无限扩张和大量耕地资源的浪费；二是不按照宅基地 发放条件执行，而一些符合条件的群众却申请不到宅基地，使现有 的农村居民点用地得不到合理和充分地利用；三是部分农户占用的 宅基地面积超标，有的甚至超出有关标准的几倍，而且存在一户多 宅现象，导致村庄面积远远大于合理规模；四是多数地方没有进行 村庄规划或者规划不能严格执行。
由于村庄建设无章可循，导致越 建越乱，村内土地不能充分利用；五是村庄的无序建设导致村容 村貌脏乱差，旧房不拆，旧宅基地不腾，横七竖八，形成通街难行 路难、排水难，对生产、生活造成了许多不便；六是随着广大农村 经济条件的改善，建房攀比之风日趋严重，比着垫高地基，增加层 高，使村内房屋高低长短不一；七是农宅翻建难由于旧宅翻建没 有统一规划，翻建农户与左邻右舍达不成一致协议，只能迁到外面 建新房，造成村内无人居住，村内旧，村外新的局面；八是广大群 众对一户多宅、超标准占用宅基地有意见，因宅基地纠纷解决不了， 影响了农业税征收、计划生育等工作的开展农村居民点用地存在以上问题的原因是多方面的，既有主观方 面的原因，也有客观方面的原因，概括起来主要有以下几点：一是 有关部门宅基地管理工作不到位，管理机制不完善，一些地方基层 宅基地管理受干扰，管理不规范；二是基层干部尢其是村干部法律 意识淡薄，特权思想严重，办事不公，在宅基地划分时优亲厚友 三是农民旧的封建思想观念根深蒂固，宅基地私有观念浓厚；四是 宅基地违法占地查处难度大，缺少强有力的处罚手段；五是各地经 济发展不平衡，同一地方农户之间也有较大的贫富差距；六是农村 居民点整治需投入的资金短缺，相关配套扶持政策不到位。
二）被试点单位的实践证明的可行性 1．试点单位整治的形式（1）农村“空心村”整治的组织形式农村“空心村”整治的组织形式受经济、社会和自然条件的影 响而各不相同，其中经济因素的影响占主导地位，以此为标准全省 大致有三种组织形式一是在经济发展较快，农民富裕，集体经济实力强，领导班子 过硬的地区，由村里（或镇里）统一规划设计、统一拆旧、统一标 准、统一集资建盖（或统一施工队伍）、统一管理的模式这种模 式有建设时间短、速度快、质量好、节约土地、降低成本的特点 采用这种方式建造的农村住房一般档次较高，农民几十年内不需再 建新房而且结合村庄改造，集体投资进行通路、通水、通电、通 气等配套建设，既减轻了农民的负担，又完善了基础设施如卫辉 市的唐庄镇村庄改造后建成了二层别墅楼二是经济条件一般的地区，由集体实行统一规划、统一拆旧、 统一设计要求、统一建好根基（或统一规定标准）后分户限期建盖， 逾期不建盖者，取消建房资格，由集体调整给其它农户建盖如安 阳市林州市的东里村和平顶山市叶县的屈庄村其优点是办法灵 活，简便易行，农民易于接受，便于推广三是在经济条件较差的地区，由集体统一规划、统一标准、统 一放线、分户限期建盖。
逾期不建盖者，由集体收回建房宅基地 如郏县王集乡的马头村其优点是标准低，对于新建住房的档次没 有太高的要求，只是规定了新建住房宅基地的位置、面积，这种模 式适合于经济条件相对较差的地区，可以解决因经济困难而无法顺 利实施“空心村”整治的问题2）农村“空心村”整治的迁并形式各地在“空心村”整治中，因地制宜，因村而异采取了不同的 迁并形式概括起来主要有以下几种：一是村庄合并，零散村庄向中心村和小城镇集中，腾出原村址 综合利用，发展乡镇企业或种植业如林州市的河顺镇开展“空心 村”整治后，将西区阳村、屯头村和马家坟村合并为中州新村，节 约土地 100 多亩，除增加一部分耕地外，还为发展乡镇企业提供 了用地；又如南乐县千口乡紫阳村将三个品字型分散的自然村合并 起来，形成了新的居民点、工业区和养殖区二是在原村址上实施村庄规划，严格限定每户宅基地面积，改 变住房结构，向高空发展，以达到集约利用土地的目标如固始县 街道村的李斗、高庄两个村民组，在进行村庄改造时，以规划为先 导，新建住宅严格控制占地面积通过改造，村庄占地面积由原来 的 76 亩减少到 53 亩，节约土地达 30%以上三是结合当地实际，制定并执行村庄规划，合理利用村内闲置 土地，填实“空心村”。
这些村通过拆迁闲置无人居住的旧宅以及 影响规划实施的房屋、茅厕、猪圈等，打通主干道路，完善村内基 础设施建设，充分利用村内原有土地，使村庄用地趋于合理，以达 到节约用地的目的如郏县王集乡董庄村，在村庄整治时，拆除占 用道路房屋40 余间，开通大小道路10 条，节约土地69 亩，预 计到 2020年不再占用耕地建房四是村庄整体搬迁，腾出原宅基地复耕有的是搬迁上山，占 用荒山荒破建住宅；有的是从行洪区搬出，按照统一规划建住宅， 腾出旧村址综合利用，植树或复耕；有的是从历史形成的庄台上搬 迁到交通便利的地方规划新村，原居民点用地复垦为耕地如正阳 县永兴乡王老村正在实施村庄整体搬迁，已搬迁的4 个村庄，原 来占地400 亩，搬迁后占地100 亩，经过对旧村庄进行整理，净 增加耕地 300 亩；又如临颍县三家店镇高宗寨村将搬迁后腾出的 200 多亩宅基地复垦为耕地，全部种上了三樱椒，年收入30 多万 元五是“空心村”整治与小康村建设相结合在经济发展较快， 农民较富裕的地区，围绕全面建设小康社会的奋斗目标进行“空心 村”整治如卫辉市的唐庄镇村庄改造坚持高标准、高起点，建成 了二层别墅楼，杭州市萧山区建起了多层、高层和别墅等样式的农 村住宅。
2．试点单位主要做法（1）健全组织，加强领导，明确责任进行“空心村”整治 的县、镇（乡）、村一般都成立了领导小组如正阳县在“空心村 整治中成立了以县长为组长、常务副县长、分管土地副县长、县国 土资源局局长为副组长、各乡镇政府乡（镇）长为成员的领导小组， 无论领导班子如何调整，一律由新任职务者顶替原来位置同时各 乡镇也分别成立了相应的组织，有专职领导具体负责并明确责任， 把该项工作纳入政府工作目标管理，县、乡、村三级层层签定目标 责任书，一级抓一级，层层抓落实2）加强宣传教育，形成良好氛围，明确奖惩措施为做好 村庄改造建设工作，探索经验、树立典型，一般在大规模地开展之 前，为了深入细致地做好群众的思想工作，解决实际问题，当地党 委、政府成立规划建设工作领导小组，选派干部驻村召开村两委会、 村民代表大会、村民座谈会，宣讲党在农村的各项方针政策、法律、 法规和村庄改造的好处，组织村民代表到外地参观学习同时在村 庄改造过程中，还采取先拆给补助，后拆少补助，影响工程没补助 和谁先拆谁先挑选宅基地等奖惩措施如唐庄镇在村庄改造建设 中，镇先后奖励各类有利于村庄改造的人和事一百多人次，依据唐 庄镇自己制定的《唐庄镇村庄规划建设实施具体办法》强行拆除私 自乱建的房屋985 户，调解宅基地纠纷276 起。
3）科学编绘规划，充分尊重农民意愿为使村庄规划符合 民意，切实科学可行，一是请正规设计院所或大专院校进行规划设 计；二是尊重农民意愿从下至上召开村民代表会、村民大会、两 委会，广泛征求群众意见，为规划的实施奠定群众基础；三是紧密 结合各村实际，提高规划的可操作性；四是统一标准住宅和道路 规划标准虽然依各村具体情况而定，但同一村内一般都统一标准， 村与村之间的差距也都控制在一定的范围内；五是规划适度前瞻 科学预测人口增长和用地总面积，框住规划期间新村的外沿实践 证明，规划是龙头，是整个村庄改造的依据，起到至关重要的作用4）严格实施规划，强化整治标准在“空心村”整治的过 程中，制定规划重要，但严格执行规划更重要，它直接关系到整治 的成败一些“空心村”整治成效显著的村镇都是严格执行规划的 典型如唐庄镇在“空心村”整治中严格执行“五统一”标准，严 格按照“四控制”的办法处理问题此外，一些地方还出台了“空 心村”整治实施方案等规范性文件，以强化整治标准如濮阳市清 丰县和漯河市监颍县水郭乡在“空心村”整治中都以政府文件的形 式出台了实施方案，对“空心村”整治的方法步骤、具体措施等做 出了详细规定5）示范引导，以点带面，阶段推进。
由于农村“空心村” 整治涉及到千家万户，且由于许多地方农村经济发展水平低、农户 之间贫富程度差距大、宅基地私有观念浓厚等因素，所以一些农民 对“空心村”整治存在畏难情绪、抵触情绪等不利于农村“空心村” 整治工作推进的想法因此，大多数地方在开展此项工作的时候， 都经历了起步、铺开和提高三个阶段先选择各方面条件较好的村 庄进行试点，取得成功后，在总结经验的基础上，由点到面，逐步 推进，并积极提高6）积极筹措施资金，有效利用投入空心村”整治的投 资主体是农民，农户住房建设资金由个人解决，水、电、路等公益 设施建设，由镇或村组织实施在工程实施中，充分发挥干部的带 头作用和群众的力量，能自己动手做的自己做，千方百计将有限的 资金用到材料购置上如唐庄镇对于建房的土方工程，一般按照比 例分配工程量，组织义务工完成建设所用的白灰、砂子、石料等 建材，由乡、村两级自建的企业按成本价提供，这些都大大降低了 工程成本另外，许多地方还千方百计地争取到了国土资源、建设、 交通、电力、教育、财政、计划等部门的支持如驻马店正阳县和 三门峡市陕县结合国家投资土地整理项目的实施进行村庄整理7）制定有效措施，提供优惠政策。
为积极推进农村“空心 村”整治工作的顺利进行，各地方政府结合本地的实际情况，分别 采取了一定的措施，并制定了一系列的政策，概括起来主要集中在 以下几个方面：村规民约措施、奖惩措施、投入政策、收益政策、 约束政策、激励政策和抵换政策如正阳县在收益分配方面按照“谁 投资，谁受益”的原则规定搬迁户对整理出的耕地享有30 年的优 先承包权，并且暂不征收农业税；三门峡市制定了“谁开发，谁使 用”的开发复垦权与使用权相统一，且允许转让经营的政策；湖北 省仙桃市实行的县级政府、村集体经济组织和农民个人三方投资、 三方收益的政策8）重视协调，加强部门配合空心村”整治工作既涉及 到广大农民群众，也需要政府的多个部门的参与和引导，因此，政 府部门之间、政府部门与农民群众之间的协调和配合工作就十分重 要农村居民点整治较成功的地方都十分注重开展多部门协同作 战，避免了相互扯皮、各行其是的不协调行为，提高了整治的效率 和质量3．试点单位取得的效果“空心村”经过整治，一般都取得了良好的效益，使农民和农 村形态都发生了深刻的变化无论是在节约土地，增加建设用地指 标，满足社会经济发展对土地的需求，还是在改善农民居住环境， 形成关爱、安宁的人际关系，乃至转变农民观念，激发广大干部群 众全面建设小康社会的热情等方面都显示出良好效应。
1）宅基地占地面积大大减少，提高了土地利用率，节约了 土地，为社会经济的发展提供了用地保障农村居民点改造前布局 零乱，改造后布局合理，宅基地占地减少如唐庄镇在村庄改造前， 平原区户均宅基用地423 平方米、丘陵山区户均宅基用地397.8 平方米，但人均住房面积仅为25 平方米；改造后，平原区户均宅 基用地134 平方米，丘陵山区户均宅基用地200 平方米，人均住 房面积增加到50平方米通过村庄改造全镇节约土地近2000亩， 除新建工厂用地外，仍可腾出1500多亩土地复耕并且部分村庄 规划改造后，可达到30 年内人口增加不再新占居民点用地；又如 濮阳市范县濮城镇五零村，通过“空心村”整治共增加耕地 430 亩2）有效地保护了耕地资源，为保持耕地总量动态平衡做出 了贡献一些先期进行了农村居民点整治的村镇，通过整治不仅做 到了节约用地，更重要的是保护了耕地，稳定了基本农田如林州 市的东里村，据预测，若不进行村庄规划和整治，新村将会多占耕 地 140 亩；又如叶县遵化店镇屈庄村通过村庄改造，在农户增加 66 户的情况下，村庆用地没有增加，等于少占耕地45 亩3）农民的居住环境显著改善，有利于农村的精神文明建设。
农村居民点整治以后，住房宽敞了，配套设施齐全了，彻底改变了 农村胀乱差的状况而且随着居住环境的改善，人均的生活习惯开 始发生变化，增强了卫生意识、环保意识、健康意识、集体意识和 消费意识，这都将有利于农村的精神文明建设和农村城市化的推进4）解决了农民反复投资建房浪费问题，减轻了农民负担 过去农村住房往往是三、五年就拆建一次，这样反复投资建房，浪 费很大，村庄改造建设后，按照统一标准建起的农村住宅，在相当 长的时间内不落后，数十年不需再投资建新房结合村庄改造建设， 村集体投资通路、通水、通电、通气和植树绿化，这些都大大减轻 了农民负担5）邻里干群关系明显改善，因宅基地引发的纠纷从根本上 得到消除，促进了农村社会的稳定村庄规划改造前，有些农户盖 房争占公用地和邻里的地皮有些农户，由于旧习惯和封建思想的 影响，争比台阶、柱顶高低；还有的村存在有权人多占地，有势人 强占地，致使农村因宅基地引发的纠纷矛盾越来越多，而且为处理 解决这些矛盾纠纷，往往耗费干部群众很多精力，也影响了农村经 济发展和社会稳定村庄改造建设，统一了标准，排除了不平等、 不公正、不透明的建房占地，从根本上消除了纠纷和矛盾，邻里关 系和干群关系改善，干部和群众也可以腾出更多的精力抓经济、谋 发展。
6）有力地拉动内需，改善了投资环境，促进了区域经济的 发展，为全面建设小康社会奠定了基础在村庄改造建设的过程中， 除要新建大量的居民住宅以外，还要进行道路等公益设施建设，这 就会促进建材、运输等行业的发展，这些都有力地拉动了内需同 时，村容、村貌改善了，人均的生活习惯变好了，文明程度提高了， 为招商引资创造了条件随着农村经济的发展，农民收入的不断提 高，农民和集体将不断完善提高住宅和公益事业的水平，这些都将 有利于实现全面建设小康社会的宏伟目标二、整治“空心村”的社会效益和经济效益（一）有效满足城市化进程对建设用地的需求开展“空心村”整治，是解决当前我省建设用地紧张状况的有 效途径据初步测算，用3 至 5年的时间，通过整治“空心村”， 全省至少可以复垦出耕地150 万亩这就意味着：一是5 年内少占耕地150万亩，按照现有人均耕地1.24亩 计算，即有120 万名农民免受无地之苦二是通过置换，平均每年可以有30 万亩的集体建设用地腾出 来如果每年国家再给13.5万亩的用地指标，每年就可以有43.5 万亩的建设用地，全省5 年内的经济建设用地就可以解决三是由于使用集体建设用地可以不缴纳耕地开垦费和新增建 设用地有偿使用费，每亩至少可节约费用1 万元，即5 年内可降 低用地成本150 亿元，相当于为我省经济发展支持150 亿元。
二）改善生产、生活条件和生态环境，为实现农村现代化奠 定基础通过对农村零星分散、破旧空闲的农民居民点实施整治，能较 好地解决村庄用地存在的分散凌乱、用地粗放等问题，对于改善农 村居民居住环境，逐步形成用地集约化、基础设施配套化具有重要 意义同时，旧村改造和拆建，还为把农村人口逐步向中心村和中 心城镇梯度转移创造了条件三、搞好“空心村”整治的对策和措施“空心村”整治向纵深发展的标志是：改造“空心村”，形成 中心村，建设示范村，按照全面建设小康社会的要求，统筹城乡经 济协调发展，最终实现城乡一体化为确保这项工作沿着正确轨道 秩序渐进，需要采取以下对策：（一）统一思想，正确认识 随着经济的发展，将有越来越多的农村居民要求新建住房但 是，如果不加以规范，势必会造成许多问题，而且拖的时间越长， 解决的代价也越大现在我们好多地方的领导不是看不到解决这个 问题的重要性和紧迫性但是，由于种种原因，并没有列入议事日 程，着手研究解决这个问题空心村”整治是关系农村居民当前 和长远切身利益的大问题，也是关系到全面建设小康社会的大问 题因此，要从实践“三个代表”的高度来认识这个问题，不回避 矛盾，不惧怕困难，着手抓好“空心村”的整治工作。
二）突出政府推动，加强管理服务 各级政府要成立相应的领导机构，要明确各级政府在“空心村” 整治工作中的任务和责任，将这项工作列入目标责任制考核内容， 充分发挥各级党委、政府的推动作用另外，还要加强政府在规划 管理，宅基地审批，措施贯彻，典型推广，权威性指导等方面的管 理服务职能三）规划先行，统筹安排“空心村”整治必须规划先行，在规划时要考虑以下几个问题： 一是要立足全局的高度村庄规划要统筹城乡发展，统筹区域发展， 统筹经济社会发展；二是规划要有前瞻性随着城市化进程的加快， 居住在农村的人口必然不断减少，对人口布局和居住布局，要进行 分析预测；三是各部门要统筹考虑在进行道路、电网、供水、排 水、治污、学校和医院等改造和建设时，各部门要把近期建设和长 远发展结合起来四）保持工作的连续性，抓好规划落实“空心村”整治是一个长期的过程，所以要保持工作的长期一 致性，不因村镇干部的更换而改变，要“一张蓝图绘到底，一套办 法安民心”当前基层干部特别是一把手更换的较快，因此，在科 学合理、高标准、高起点规划的基础上，要一任接着一任干，保持 工作的连续性，使好的规划得到落实五）因地制宜，分类指导“空心村”整治是一个复杂的系统工程，涉及方方面面，要认 真分析当地的经济条件、自然条件和社会条件，因地制宜地确定整 理模式，这是保证“空心村”整治工作持续发展的基本指导思想。
因此，在实际操作中，各地所采取的具体整治办法应多种多样实 践证明，这种因地制宜，不搞一刀切的办法符合省情，顺乎民心， 适应“空心村”整治和经济发展的规律，是行之有效的六）制定政策，积极扶持农民群众要求改变居住条件的愿望是强烈的，但在翻盖新房的 过程中也存在着一些现实的困难，急需政府在优惠政策等方面给予 大力扶持，尤其在资金投入、收益分配、激励约束和新增耕地置换 等方面需要政府给予明确的规定另外，对于在“空心村”整治中 普遍存在的一些问题，如“钉子户”难以拆迁，在外工作人员宅基 地的处理，农村房屋交易行为以及宅基地有偿使用等都应有操作的 依据七）拓宽投资渠道，明确受闪罚体 资金的短缺始终是影响“空心村”整治顺利进行的因素之一， 因此，解决好资金来源问题至关重要在目前以农户个人投资为主 的基础上，还应根据“谁投资谁受益”的原则，明确合理分配收益 的办法，以争取企业投资、村（镇）集体投资和国家投资八）严格管理，加大执法力度由于存在各种主客观方面的原因，“空心村”整治工作难度大、 周期长、易于反弹，因此在整治的过程中，要严格管理，坚持一个 标准，做到公开、公正、公平整治工作完成以后，要及时发证确 权，并经常监督检查，防止新的违法占地建房出现，巩固整治成果。