■■・・・■■■■■精诚凝聚/ "=成就梦想■■・・・■■■■■行政执法的现状调查及对策随着法制的不断健全以及公民的法律意识不断的提高，行政执法中存在的 矛盾越来越凸现一、 调查背景 党的十六大报告再次强调：“提高执法水平，坚持依法行政，以切实保障 依法治国方略的顺利实施”而行政执法是执法工作的核心内容，是建设 社会主义法治国家重要组成部分，也是我国加入WTO后政府行政行为必须 面对的重大课题在我国，约有80%的法律、90%的地方性法规和全部的行 政法规、规章都是通过行政机关来贯彻执行的而如何提高行政机关的行 政执法水平，关系到广大人民群众的切身利益，关系到社会的稳定，关系 到我国经济社会的又快又好发展然而，我国现阶段行政执法工作依然存 在诸多问题，这些问题成为了社会发展的障碍，损害了人民群众的根本利 益，也严重损害了党和政府的形象二、 调查目的 如何通过调查以及对这些问题的思考，挖掘更深层次的原因，进而摸索一 些有益的对策,是本文研究的重点三、 调查概况 本人以无锡北塘区为主要调查地点，以政府执法部门，法律界人士，商铺 以及居民作为调查对象，以访谈法为主要调研方式，结合文献调查法和实 际观察法进行了调研，调查内容主要包括行政执法中执法方面存在的问 题。
在访谈方面：访谈了塘北区城管大队、中达律师事务所、欧风街部分商铺 以及居民整理资料方面：本人遵循真实性、准确性、完整性等原则，对文字资料， 数据资料和视听资料等原始资料进行了审核，对资料进行分类分组汇总， 从而保证了调查资料的全面，真实和准确，为统计分析打下了良好的基础四、 调查资料统计分析（一）通过对无锡欧风街商铺及居民的访谈，状况如下： 本次对商铺及居民访谈涉及到 15例事件按照当事人反应具体分布如下 （因为一个事件中可能存在多个问题，所以下表中的存在事件的重叠）表1访谈事件统计表重复执法3件一人违章，多处罚款手段单一10件主要是罚款罚款偏重13件基本上罚款都是偏上限执行执法粗暴9件语言粗鲁，动作不文明违规执法4件存在人情执法，罚款但不开罚单等图一 访谈统计分布图一（二）通过对无锡中达律师事务所，无锡塘北区城管大队访谈，状况如下 本次访谈涉及到的案例30件按照负责人的描述状况如下表2访谈统计表二越权执法7件越权进行执法滥用执法手段23件执法不文明、没收额外的财物滥用行政裁决权25件从重处理，偏重罚款，存在人情不按法律程序11件不告知当事人权利，不开具罚单等图二 访谈统计分布图二（三）以上调查状况归纳如下：1、行政机构相互冲突执法部门作为各级政府的组成和职能部门，理应为实现政府的管理目标而 共同努力、相互配合与支持。
但在实践中，行政执法的状况却并非完全如 此行政执法部门的数量和权限在不断扩大，由此导致了各执法部门职权 的交叉、重叠，进而导致执法冲突的存在如城市管理领域就有城市监察 大队、建筑、市政公用事业、市容卫生、园林绿化、房地产、环境保护等 机构以及多支执法队伍存在；销售假冒卷烟的，烟草专卖局、工商局、技 术质量监督局都可以管理，出现“一条马路多处管，一人违章多处罚”的 现象由此不仅造成政府管理成本的增加，而且干扰了正常的经济、社会 秩序2、行政执法利益部门化 行政执法是公共管理的重要组成部分,本应追求公共利益的最大化但是 由于我国现行财政管理上的弊端，一些行政执法部门将执法作为增收的手 段作为公共权力的异化，执法部门以行政执法的名义，热衷于收费、罚 款、审批、摊派四件事情 ，搞变相创收，形成以部分单位组成的利益集■■・・・■■■■■精诚凝聚/ "=成就梦想■■・・・■■■■■团，实现权力寻租有的行政执法部门甚至给执法人员定指标，并将收费、 罚款完成情况与个人奖金挂钩行政执法的利益倾向严重扭曲了行政执法 既定的目标追求3、行政执法部门违规问题种类繁多改革开放30余年，随着行政执法工作责任制的推行和国务辽远依法 行政实施纲要的颁布实施，行政执法工作有了长足的进步和较大的完善和 提高 ，但也存在着种类繁多的违规现象。
归纳起来，违规行为主要有四 种：（1）行政执法部门越权执法主要二种表现形式:一是横向越权即指无 行政隶属关系的行政执法主体之间行使对方的行政职权二是纵向越级越 权即指有行政隶属关系的上下级行政主体之间的行政越权2）滥用行政执法手段有些执法人员执法时态度粗暴，执法用语不文 明，更有甚者，随意扣押、没收与执法无关的财物或执照3）滥用行政自由裁量权行政自由裁量权给予了执法人员较大的执法 选择空间和余地，使执法人员却根据个人意愿、好恶进行裁量，甚至以人 情、物质作为自由裁定的交易砝码，使行政执法失去了应有的公平性和恰 当性4）不按法律程序执法不少执法人员不按法定程序执法一是当场处 罚不制作行政处罚决书二是不告知当事人的权力和义务三是该适用一 般程序的改用简易程序，该适用听证程序的不适用听证程序四是以罚代 法，以罚代刑，重处罚轻教育的现象时有发生此外其他类似的问题，不 再一一赘述■■・・・■■■■■精诚凝聚/ "=成就梦想■■・・・■■■■■（四）造成行政执法现状的原因剖析1、行政执法立法不完善 我国现行的法律制度尚不完善，执法依据与执法实践还存在一些不相适应 的地方，有的甚至还不同程度地存在矛盾和冲突。
主要表现在以下四个方 面1）执法依据缺失，难以执法一方面，存在许多真空领域，致使行政 执法无法可依；另一方面，过去在计划经济条件下产生的各种法律规范不 少已失效或部分失效，而与市场经济相适应的新的规范一时还出不了台或 刚出台不久的规范又出现新的不适应情况2）执法依据软弱，难以执行执法难”在行政执法机关甚至司法机关 已经是不争的事实我国还没有一部统一的行政执行法,行政强制执行的 法律规定比较散乱在现行的法律、法规中,只有公安、工商、税务、物 价、审计等少数部门享有部分强制执行权，而绝大部分行政机关遇到当事 人逾期不履行行政决定的情况，都只能申请法院强制执行这种行政处罚 权与行政强制执行权相分离的状况在一定程度上影响了行政执法效率3）执法依据缺乏操作性立法不够具体、不够明确、法律责任不清,是 行政执法中的常见难题有些法律法规规定得过于原则性，过于笼统，自 由裁定幅度过宽特别是在各部门之间存在利害关系时，往往采取回避态 度由于执法依据操作性不强，司法解释、实施细则又迟迟不能出台，使 得执法主体与当事人存在许多冲突，同时也容易造成滥用行政权力、寻租、 腐败等现象2、行政执法观念有误（1）是重实体轻程序。
当前，执法人员重视违法事实而轻视处罚程序的 现象普遍存在，认为按程序执法太繁琐，影响执法效率2）是重权力轻权利在执法过程中，部分执法人员只强调自己拥有的 权力，而对管理相对人的权利既不重视、不理不睬，也不履行告知义务， 剥夺相对人的陈述、申辩、质证、获得告知、复议、诉讼等权利，更有甚 者，个别执法单位和执法人员则以相对人行驶应有权利为由而加重对相对 人的处罚幅度严重侵犯了相对人的合法权益3）是重处罚轻教育不少执法人员在执法时片面追求经济效益，把执 法人员的福利待遇与执法创收挂钩，而忽视执法本身的作用这既造成了 管理相对人的不满，也使行政执法失去了原有的本意4）是重政策轻法律不少执法人员片面地把政策作为执法依据，甚至 把政策凌驾于法律之上，严重地损害了法律的严肃性3、行政执法监督机制不完善我国的行政执法监督机制还不完善，各种监督主体不同程度地存在监督权 限、方式、程序、范围不够明确等问题，彼此又缺乏联系和沟通，尚未形 成一个严密有序、分工合理、协调互动、科学高效的行政执法监督机制 就行政系统内部监督而言，对具体行政执法行为的监督，通常是由行政执 法部门自己负责进行的，这造成了既是运动员又是裁判员的无效监督状 态。
就外部监督而言，党的监督、人大监督、司法监督、群众监督均存在 先天缺失由于党政不分，党的监督也变成了内部监督；而各级权力机关 对行政执法的监督制度尚末建立、健全，使得人大的执法监督职能未能落 到实处；此外，目前法院在人事、经费等方面都过多地受制于地方，有些 地方法院的审判活动带有明显的地方保护主义色彩,大大弱化了司法监督 作用民众的监督权力最弱，客观上也难对行政执法工作进行常规性监督4、行政执法管理体制存在缺陷 目前行政执法存在的问题可以从管理体制的缺陷中找到其深层原因，一方 面，与市场经济发展相适应的新的行政管理体制正在建立和完善中；另一 方面，长期以来在我国行政管理领域形成的与计划经济相适应的行政管理 体制仍在起作用这种旧的行政管理体制存在着权责不清，关系不顺的弊 病特别是在体制改革的过程中，行政管理体制既存在行政执法职权划分 不清的现象，又存在权力过分集中的现象，使行政执法权力往往不健全， 出现某些空缺，造成行政执法避难就易，相互扯皮、争权夺利等现象发生 另外由于现行行政执法体制上“条块分割”，地方政府牢牢地控制着行政 执法机关的人、财、物大权,容易造成行政执法机关只能错位,充当地方和 部门、单位利益的工具、“保护神”。
5、行政执法队伍素质不高 行政权力作为公权力具有相当大的权威性，必须依靠既了解法律又了解专 业的人来贯彻执行，以使法律得到准确、有效实施但当前执法人员的素 质还不能完全满足要求，一是有些执法人员在执法时不懂法规、不懂程序， 不懂权衡，尤其缺乏对突发事件的现场控制能力和灵活应变能力二是部 分执法人员的责任和服务意识较为淡薄，存在着权力本位主义的思想，未 意识到执法人员既是管理者，更是服务者，往往造成群众对政府的不满情 绪，给党和政府的形象造成了一定的负面影响五、 调查结果行政执法问题的解决对策（一）完善行政立法 1是要努力完善行政立法，健全与市场经济相适应的行政法律法规体系， 使行政执法有法可依对于目前已有的立法，要修补其存在的缺陷，使立 法更加科学完善，增强法律法规的可操作性2是要加快制定和完善行政程序法和公开行政行为的法律行政机关在从 事行政立法、行证许可、行政惩戒、行政处罚、行政调解、行政征收、行 政强制和行政救济行为时都必须有严格的法定程序3是是要防止立法中的部门利益或利益集团影响法律的全面、公正和完整， 要从整个法律体系的角度来保证法律的公平性、公正性4是要避免各种规范性文件与法律法规重复、冲突或疏漏，以保证护国家 法制的统一。
二）改革行政执法体制 改革现行的行政执法体制的核心在于合理设置行政执法机构，减少不必要 的机构设置通过进一步完善行政机关组织法，从总体上明确行政执法机 关的职责权限与隶属关系，建立高效合理、适合我国国情的行政执法机构 体系通过明确专职管理者，并进一步明确某些职能部门的权责 现阶 段的措施主要有：行政执法权要相对集中对行政管理确实需要的审批、 发证、收费、罚款，都要相对集中简化审批手续，减少环节，提高审批 效率集中收费权，减少收费主体，规范收费行为其次，要建立行政执 法经费由财政统一拨付的制度要尽快停止批准成立新的自筹经费的执法 队伍建立行政执法经费由财政统一预算、拨付、保障制度，停止批准成 立新的自费执法机构三）建立健全行政执法监督制度 建立健全有效的行政执法监督机制是政府及其职能部门保障政府行为合 法适当的必要途径对于内部监督，必须建立健全包括行政执法责任制、 评议考核制在内的一系列规章制度要按宪法和行政处罚法、行政复议法、 行政监督法、国家赔偿法等法律的规定，严格执行行政处罚设定权制度， 施行行政处罚的主体资格制度、听政制度、对行政处罚合法性和适当性的 监督制度,以及行政管理相对人举报申诉制度。
同时，建立健全执法检查 监督制度，责任追究制度和廉政制度，将执法的目标、要求、程序具体化， 实行定人、定位、定任务、定职责、定奖惩的综合治理制度对于执法犯 法、滥施处罚、执法谋私或不作为、乱作为以及社会评价差的执法机关和 执法人员,要追究该机关负责人和直接责任人员的责任二是要强化各级 人大及其常委会的执法监督职能，切实发挥权力机关对执法行情况实施监 督的积极性和重要作用三是合理划分司法机关和行政执法部门的权限， 保证司法机关依法独立地对任何案件包括对行政执法过程中违法案件进 行审理判决,从而克服地方保护主义四是充分发挥新闻舆论和人民群众 的监督作用社会舆论不仅是民意的反映,而且对民意还具有强烈的导向 作用。