农村社区建设中几个基本问题的探讨来源： 民政部管理干部学院 时间： 2008-05-05 23:45 农村社区建设中几个基本问题的探讨民政部培训中心 孙树仁[内容提要] 中国农村的基层社会治理从村民自治到农村社区建设，使农村社会治理由民主政治的范畴发展到社会建设的领域农村的社区建设从区域范围到社会治理的职能、内容再到实施农村社区建设组织及其运用的方法都在发生着变化在区域范围上由村民自治以建制村的村委会区域范围发展到以政府公共服务以建制村为区域范围，村民自治则下沉到自然村落；在职能上由基层群众自治的政治职能发展到以构建和谐社区的社会职能，在组织上从依靠法定的基层群众自治组织发展到基层政府组织、基层群众自治组织和农村社会组织与自组织，从方法上也必然要介入社会工作的方法[关键词] 农村社区 区域范围 职能与内容 组织 在开展农村社区建设的过程中，如何对农村社区的区域范围、农村社区建设的职能与内容以及实施农村社区建设的组织和主要介入的方法? 是开展农村社区建设的不可回避的基本问题一、关于社区的研究社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体社区的概念最早是德国社会学家腾尼斯（f.tonnies)1887出版的《社区与社会》一书，首先提出的。
他认为：社区是一种具有共同习俗和价值观念的同质人口所组成的彼此关系密切、 守望相助富有人情味的社会共同体1927---1937年美国人文区位学创始人之一的帕克多次来中国讲学，把这一学说带到了中国20世纪30年代，吴文藻、费孝通等人出于科学认识中国社会，和推动社会学中国化的强烈愿望，开始接受社会学的社区的学说，并研究中国社会1948年10月16日费孝通在学术刊物《社会研究》第77期上发表了《二十年来之中国社区研究》首次将社区的概念运用到对中国社会的研究关于社区的概念存在着种种定义和概念，围绕着社区这一概念不同的理解，其中存在着对社区地域性的不同认识持功能主义观点的学者，往往认为社区姓“社”，而不姓“区”，强调的是社区的功能结构及社会结构，而不是地域空间结构，这一观点对社区没有严格的地域范围的限制而持地域观点的学者则认为社区是一定地域范围内的社会互动产物，因而，社区即姓“社”又姓“区”，现在学术界普遍持这一观点认为社区包含着人口要素、地域要素、组织结构要素和文化心理等四个基本要素他们之间存在着相互依赖、有机统一的关系其中，“地域要素”是社区的地理环境要件，是社会生活共同体的区域范围，是人们从事各种社会活动和社会生活的场所，是人们生存的基本空间。
人口要素”是社区生活的主体要件，也是首要条件，人是社会的主体也是社区的主体各种社会活动和社会生活都是有人来从事的社区的人口数量（人口密度）是衡量社区规模的主要标志，社区的人口结构（文化结构、年龄结构、性别结构、职业结构、社会分层）反映社区的性质和特征组织要素”是社区的客观机制，社区的组织使社区居民的社会活动和社会生活的得以实现，没有组织的社区是不存在的，没有组织的社区是没有意义的社区社区组织的要素，主要是指社区内部的各种社会群体和组织之间的相互关系及其构成方式主要由党组织、家庭、邻里、村居委会、经济组织、商业单位、民间组织和社会团体等等文化要素”是社区居民从事各种社会活动和社会生活实现的精神要件主要是指共同的价值观、共同的心理特征、共同的文化历史传统、风俗习惯、生活方式、村规民约、精神状态、社区归属感和认同感等等四个要件紧密相关，缺一不可当然，还应该看到社区构成的基本要素及其相互关系、其功能的表现形式，在不同社会历史背景下往往不尽相同，即使在同一国家，在经济社会发展的不同阶段也必然出现各个阶段的时代特征社区是社会但不同于一般意义上的社会，它是在一定地域范围的社会；社区是群体，但与一般意义上的群体不同，它是以地域为特征的群体； 社区是人群，但与一般意义上的人群不同，它是具有社会交往的人群，具有共同文化心理和共同利益的人群，社区是出入相友、守望相助、疾病相扶富有人情味的社会生活共同体。
社区的基本要素告诉我们，开展农村社区建设，必须确定农村社区建设的区域范围，并依此作为一个农村社区建设的单位，以便于我们组织和指导村民开展农村社区建设同时，农村社区建设与村民自治和社会主义新农村建设有着内在的联系，但是毕竟不是村民自治和社会主义新农村建设，那么农村社区建设的功能又是什么呢？内容又是什么呢，也需要我们给以确切的定位在农村社区建设中，农村社区的组织系统既是农村社区建设的客体，又是农村社区建设组织载体，这又需要我们对农村社区建设的组织体系给以准确的定位二、农村社区建设的区域范围在城市的社区建设中，社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体目前城市社区的范围，一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区中办发[2000]23号文件）那么，农村社区的范围又应该如何定位呢？首先农村社区区域的的范围必须尊重社区是社会生活共同体的本质属性确定农村社区建设的区域范围，应该充分考虑社区的特质，也就是社区的自然属性社区是一种比邻而居、相识相知、出入相友、守望相助、疾病相扶的富有人情味的社会生活共同体这就要求我们确定农村社区建设的区域范围时，要做到区域适中、人数适宜，保证农村社区是彼此之间相互熟悉经常来往的社会生活共同体。
如果界定的农村社区区域范围人口太多、范围太广，村民们彼此之间构不成彼此熟悉的社会生活共同体，这样的社区很难发挥社会功能，这样的社区实际上将成为一种行政化区域在我国广大的平原地带的村庄，一般一个大的自然村也是一个村委会的建制村，大的村子下设十几个村民小组，小的村子有几个村民小组我们在河北平原地带的农村体验生活，其中在一个大的自然村（方圆近四平方公里，人口达到2万余人），我们对村民的彼此熟悉程度进行了测验，村两头的村民基本上没有来往的占到90%以上，老百姓彼此之间知根知底，经常串门唠嗑又能相互帮助的人家一般在30户左右的人家约1000余人在公共空间上，以往村民经常活动的公共空间，每天担水的水井、游泳的池塘和村里的祠堂一般在“两袋烟的路程”步行20-30分钟的路程，约1-2平方公里的范围内现在，随着交通工具的发达，道路的平坦，大家经常活动的公共空间已经扩大了，一般在2公里的范围内路程上村委会组织一些活动,只要有时间，大家都能到而在2公里以上路程，除非是特别关心的活动，或者有利益驱动（比如去开会可以发奖金，可以请大家吃馆子、可以看戏、看电影）否则，一般村民是不会参加村委会组织的活动的而在山区，一个建制村的村委会往往包含着若干个自然村，而自然村本身很小，多则几十户，少则十余户，自然村与自然村之间又相隔甚远，这里的村民主要活动范围在自己的自然村里。
因此，我们在确定农村社区建设的区域范围时，是不能一刀切的一定要符合社区的基本属性，这就是社会生活的共同体的本质属性正由于平原和山区的不同，人口密度不同，在各地进行农村社区建设的试点中，就有着山东、江苏主要以建制村为区域范围的农村社区建设和以江西为代表的以自然村为社区建设区域范围的农村村落社区建设的不同二是农村社区区域的的范围必须尊重农村社区建设中政府的行政力量介入的基本特征农村社区建设不同于村民自治，其主体是村民，村民自治就是村民的自我教育、自我管理、自我服务，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督属于基层群众自治这一民主政治制度的范畴行政是不应该介入村民自治活动中的，行政力量只是在村民自治中发挥着指导的作用而在农村社区建设中以农民为主体的村民自治仅仅是农村社区建设中的政治建设，同时农村社区建设还包含着更广泛的农村社会建设的内容在农村社区建设中，农民是主体，是根本力量这是毋庸置疑的，同时，农村社区建设毕竟不是村民自治，从社会治理的层面上来看，它更重要的是国家对农村社会善治的社会治理行为，是国家对农村基层社会的治理与广大村民积极参与，共同建设农村社会的过程在这个过程中，国家通过行政力量体现国家对农村基层社会的善治理念，同时也将在农村社区建设中提供必要的公共服务。
因此，在确定农村社区区域范围时，必须考虑到有利于国家行政力量对农村社区有效地提公共服务，有效的整合农村社区各种资源的整合出于以上考虑，将农村社区建设的区域定位在建制村村委会的区域是适宜的三是同时还要考虑到有利于促进村民自治，使得农村社区基层群众自治制度得到进一步完善和发展我们认为，以建制村为社区建设的区域范围，有利于政府在农村社区建设中有效的组织公共服务和整合农村社区建设的各种资源但是对于建制村人口多，区域广、公共社会事务复杂的村子，村民自治难以落到实处在村民自治的实践中，许多人口多、区域范围大的村子，召开一次村民代表会议都很困难，一事一议更是难以做到，村民自治流行与形式在那些村民自治基础薄弱、乡行政力量与村民自治关系紧张的村庄里，以建制村为社区建设的区域范围，更会有村民自治会退化或者边缘化的可能，农村社区建设只能是促进村民自治的发展而不应该是退化分析以上因素，我们不难看出，简单的以自然村为农村社区建设的区域范围，有限的公共服务难以在下沉到自然村落，政府的公共服务在农村社区建设中难以发挥作用，同时建制村区域内的资源也难以得到有效的整合，如果简单的以建制村为社区建设的区域范围，村民自治有着退化的可能。
如何克服二者的弊端呢？我们认为农村社区建设应该以建制村村委会为农村社区建设的区域范围，同时，村民自治要由现在的以村委会为村民自治单位，下称道村民小组（自然村）的只有这样才有利于发挥行政力量，使国家的公共服务落到实处，还有利于政和农村社区的各种资源建设农村社区但是，在以建制村村委会为农村社区建设的区域范围的同时，农村村民自治应该以村民小组（自然村）为单位，保证村民自治在农村社区建设中得到健康发展三、农村社区建设的职能与内容农村社区建设的职能，决定着农村社区建设的内容和功能为了弄清农村社区建设的功能，有必要厘清农村社区建设与社会主义新农村建设的关系社会主义新农村建设是国家对我国解决三农问题的农村建设的综合工程它的目标和基本要求是，生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主可见社会主义新农村建设既包含着农村的经济建设还包含着农村的文化建设、政治建设、社会建设以及生态文明建设等内容尽管农村社区建设内容涉及到农村经济建设、社会建设、文化建设、政治建设和生态文明建设，但它的核心内容是属于社会主义新农村建设中社会建设的范畴现在的村民自治既包含着村级社会的民主政治建设、经济建设、文化建设、社会建设和生态文明建设。
这是中国农村社会转型期出现的农村社会治理的一种特殊现象按照农村社会现代化的要求，农村的社会发展是由农村的经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设等几部分组成的农村经济建设和社会建设应逐渐从村民自治的政治领域中剥离出来，做到相对的政企（经济发展）分离和政社分离社会主义新农村建设和农村社区建设的提出，已经为我们提供了政企（经济发展）分离相互剥离的可能，党的十七大提出的基层群众自治政治制度，又为农村社会的社会建设与政治建设的分离提供了可能当然这一分离过程是逐步的，也是相对的按照农村社区建设属于农村社会建设的范畴的逻辑分析，农村社区建设不具有生产发展的职能生产发展的经济职能是社会主义新农村建设的基本职能，农村的生产发展是村的经济合作组织、农民专业合作社、以及一家一户为基本单元的经济生产单位，在国家农业部门或者其他经济部门的指导下、按照经济规律的要求，对农村社区的经济建设进行科学的规划、负责农村产业结构的调整以及发展现代农业农村社区服务属于农村社区建设的范畴，农村社区服务即具有服务于农民生活的职能，也有服务于农民生成的职能，要为农民的生产发展提供产前、产中、产后的便捷生产的服务，如提供一些生产资料、信息咨询等。
但这只是服务职能，不是经济建设职能农村的社会建设的内涵是农村社会事业建设、农村公共服务的扩大、农村利益关系的协调、农村社会管理体制的完善、农村社会矛盾的处理和农村与城市之间和农村内部的公平正义从中国现实的农村社区建设实际出发，民政部提出农村社区建设试点工作应当以建设和谐社区为目标，以扩大基层民主、完善村民自治、健全农村新型社区管理和服务体制为重点，提升农村社区村民自治功能，建设管理有序、服务完善、文明祥和的新型农村社区按照以上要求，我们应该从以下几个方面把握农村社区建设的职能1．完善基层群众自治制度的政治职能：完善基层群众自治政治制度，是党的十七大所提出的要求，也是农村社区建设的重要内容在开展农村社区建设中，必须加强各类农村基层群众自治组织建设，健全村民自治机制，完善基层群众自治政治制度，充分调动农民群众参与农村社区建设的积极性，建立和健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制通过履行政治职能的使村民依法行使自己的民主权利，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督在农村社区建设中，充分发挥农村社区建设的政治职能，完善基层群众自治政治制度即是农村社区建设的重要目的之一，又是农村社区建设和建设社会主义新农村的重要手段。
2．加强农村社会管理的职能： 切实加强农村社区社会管理，维护农村和谐稳定开展农村社区建设，必须搞好农村各项社会管理，保持农村社会稳定从农村的实际出发，主要是探索建立基层党组织领导、基层政权负责、城乡各种社会力量协同、广大农村村民参与的社会治理体制加强农村各类社会组织建设，特别是公益性的社会服务组织建设和管理通过建立基层利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制拓宽社情民意表达渠道，引导农民群众以理性合法的形式表达利益诉求，维护自身的合法权益，妥善处理村民的各种矛盾，同时加强社会治安，维护农村社会秩序的稳定3．农村社区服务的职能：农村社区不同于城市社区，它既是生活单元，又是生产单元农村社区服务既要向农民提供方便生活的服务，又要提供方便农民群众发展生产的服务这里的农村社区服务，包含着以下几个内容，一是政府提供的公共服务我们要通过农村社区建设为政府公共服务延伸到农村搭建社区这一让政府实施公共服务的平台二是农村社区组织农民群众和社会各方面力量积极开展农村志愿服务、群众性互助服务利用农村地缘相近、血缘相亲的特点和邻里互助的优良传统，组织农民开展各种志愿服务活动通过农民群众的自助、互助服务，解决农民群众生产生活中遇到的各种困难。
三是为城市和农村各类社会组织支持农村社区建设，发展农村社区服务公益事业提供平台四是为企业发展农村经济，提供农村社区服务提供农村社区平台4．繁荣农村社区文化的职能：不断提高农民文明素质目前，农民文体活动场所和设施缺乏，业余文化生活贫乏，乡村文化建设的任务相当繁重要通过社区建设，发展农村社区文化，丰富农民的业余文化生活，满足农民的精神文化需求一是要以农村社区为平台，把文化、体育、广播、信息等设施引进农村社区，逐步形成方便农民群众读书、阅报、健身、开展文艺活动的场所二是要挖掘农村社区文化资源，广泛开展形式多样、内容丰富的社区文化体育活动5．加强农村社区基础设施建设，提供农民社会生活的公共空间通过农村基础设施建设，改善农村人居环境农村蓝天、碧水、绿地，本是最适宜人居的环境，但现在不少地方环境脏乱、农药污染、生活习惯不文明、人居环境急需整治要通过加强农村社区基础设施建设，改善农民生产生活条件，解决农民群众行路、饮水、用电、物资供应、垃圾处理等方面困难从改革开放以来，村民普遍感到村庄中的公共空间越来越少，一些幸存的公共空间的功能也弱化了，村庄社区正在“陌生化”通过农村社区基础设施建设，为农民参与农村社区的社会生活，提供公共空间。
四 农村社区建设的组织现在农村社会治理是以村民自治的形式出现的，村民自治既包含着村级社会的民主政治建设、经济建设、文化建设、社会建设和生态文明建设这是中国农村社会转型期出现的农村社会治理的一种特殊现象按照现在在村民自治框架下的农村社会治理的模式和行为惯性，人们习惯于依靠村委会和村民小组，无疑，在农村社区建设中农村的村委会和村民小组是主要的组织，但是农村社区建设已经突破了村民自治政治建设的范畴，他是农村社会建设的范畴，因此，从事农村社区建设的组织，不单单是村民委员会和村民小组的基层群众自治组织，还需要政府的行政组织以及社会组织农村社区建设中的行政组织：在农村社区建设中基层政府将发挥着重要的作用，特别是在提供农村社区公共服务方面上，具有不可推卸的责任这将不同于村民自治框架下的农村社会治理，政府只是一种外在的指导性的组织，而在农村社区建设中，政府具有重要的责任，使农村社区建设的重要组织农村基层群众自治组织是村民委员会组织法赋予的村民自治的组织载体，通过村委会和村民小组推进中国农村社会的民主政治的发展，从理论上属于农村基层社会治理的政治建设的范畴，但在实践上农村的村民自治包含着村级社会的经济事务、社会事务、文化事务和政治事务。
从今天的中国国情出发，农村的基层群众自治组织仍然是农村社会建设的主要组织形式，承担着社区建设的主要任务 农村社区建设中的社会组织与社会力量：农村社区建设毕竟不同于村民自治，它是党的领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会机制，我们在农村社区建设中，既要充分发挥政府的行政力量和基层群众自治组织的公众力量，同时，还需要广泛培育和发挥社会组织，充分发挥社会协同的力量通过前几年农村社区建设早期的探索来看，既有以法定基层群众自治组织——村委会、村民小组为基本组织形式的农村社区建设，还有以农村基层公益社团法人为基本组织形式的农村社区建设，如山西永济市农民协会、江西以“五老”为主要力量的农村村落社区志愿者协会、湖北因为“凤凰岭事件”后产生的社区理事会、山东青岛的农村社区邻里中心等自组织我们认为在政府统筹下，在村党组织的领导下，以法定的基层群众自治组织——村委会和村民小组为主体，充分培育和发挥农村各种社会团体和农民自组织，动员城市街道、企业各种力量，共同建设农村社区是一种必然的社区建设体制和组织模式。