研 究 报 告告（ 四 ）山东省国家税务务局税收科学学研究所 22005年44月11日关于健全和完善善税收执法监监督体系的实实践与思考淄博市国家税务务局局长 张文泉依法治税是依法法治国基本方方略在税收工工作中的具体体体现自22001年新新《税收征管管法》颁布和和全国税务系系统依法治税税工作会议召召开以后，各各地对进一步步完善税收执执法监督、推推进依法治税税工作进行了了多方面实践践和理论探讨讨我们在认认真贯彻落实实依法治税会会议精神的基基础上，紧密密结合本地实实际，将税收收执法监督与与税收信息化化相结合，科科学划分岗位位职责，大力力推进制度创创新和体制创创新，健全和和完善税收执执法监督体系系，推动了依依法治税工作作不断走向深深入一、健全和完善善税收执法监监督体系的必必要性健全和完善税收收执法监督体体系是依法治治税的必然要要求，是对税税收执法权在在税收领域的的监督和制约约依法治税税是依法治国国、依法行政政的重要组成成部分，是新新时期税收工工作的灵魂和和立足点其其基本要求是是纳税人依法法纳税、税务务机关依法征征税推进依依法治税的关关键在于依法法治“权”，通过健全全对税收执法法权的监督制制约体系，规规范执法行为为，促进依法法行政。
市场场经济是法治治经济，以不不断发展和完完善的税收执执法监督体系系推动税收工工作的法治化化，是社会主主义市场经济济发展的必然然要求健全和完善税收收执法监督体体系是法律内内在要求在税税收领域的体体现行政行行为是行政主主体行使行政政职权过程中中所做出的具具有法律意义义的行为，其其特征之一就就是从属法律律性，即行政政行为是执行行法律的行为为，必须从属属于法律，有有法律依据税税法主体的权权利义务是由由法律加以规规定的，税收收法律主义原原则要求课税税要素法定、课课税要素明确确，税收稽征征只能在法律律的授权下进进行而不能超超越法律规定定要确保税税收执法权依依法定课税要要素和法定征征收程序行使使，必须以健健全和完善的的税收执法监监督体系对税税收执法权进进行监督制约约《税收征征管法》第十十条、第十一一条加强监督督制约的要求求，是法律内内在要求的具具体体现健全和完善税收收执法监督体体系是现代管管理理论的要要求现代管管理理论认为为，管理职能能包括计划、组组织、人事、领领导和控制，其其中控制职能能是为确保目目标实现而对对行为进行的的“衡量与矫正正”税收执法法监督是为实实现依法治税税这一组织目目标而对执法法行为的“控制”，其基本原原理是现代管管理理论在税税收领域的具具体应用，只只不过是控制制职能演化为为监督职能，评评判标准从经经济目标变为为法律的遵从从度。
而且，从从委托代理理理论来看，对对执法权的监监督制约也是是委托人为解解决由于信息息不对称而产产生的代理人人道德风险和和逆向选择所所采取的必要要制约措施那么，如何来理理解税收执法法监督体系呢呢？根据《税税收征管法》，税税收执法权是是指执行税收收法律法规的的权力，具体体包括税款征征收权、税务务检查权等；；从概念上讲讲，体系是指指若干有关事事物互相联系系互相制约而而构成的一个个整体（《辞辞海》缩印本本1989年年）简言之之，税收执法法监督体系可可以理解为是是对税收执法法权监督制约约而形成的一一系列规范和和措施的总称称这个监督督体系可以分分为内外两个个子系统：外外部子系统包包括人大、政政府、审计等等外部职能部部门对税收执执法权的监督督和制约，也也包括公众舆舆论、新闻媒媒体的公开监监督；内部子子系统是税务务部门内部对对税收执法权权进行监督制制约的一系列列规范和措施施，包括在监监督内容上对对抽象行政行行为的监督和和具体行政行行为的监督，在在具体监督对对象上对执法法主体、执法法依据、执法法文书、执法法程序等内容容的监督，在在监督环节上上对税款征收收、发票管理理、税务稽查查等环节的监监督等税收收执法监督体体系是包含“规范、监督督、救济、服服务”职能作用的的一个系统整整体，在监督督手段上采取取执法检查、重重大案件审理理、行政复议议、执法责任任制等措施，目目标在于强化化对税收执法法权的监督制制约，促进依依法治税。
如上所述，税收收执法监督体体系是一个有有机整体，是是日常监督与与定期监督、抽抽象行政行为为监督与具体体行政行为监监督、内部监监督与外部监监督组成的复复合系统二、对健全和完完善税收执法法监督体系的的探索为充分发挥税收收执法监督体体系的作用，我我们以日常监监督为基础，执执法检查为重重点，外部监监督为保障，重重大案件审理理、行政复议议和税收执法法过错责任制制为抓手，形形成了上下互互动、内外结结合、重在治治内的税收执执法监督新体体系：（一）抓住五个个环节，以严严密的内部监监督机制制约约税收执法权权1、抓好事前监监督环节，加加强执法依据据的审核把关关，从源头上上制约执法行行为对抽象象行政行为进进行监督，主主要是抽象行行政行为的内内容和制定程程序是否符合合国家有关法法律法规的规规定为此，我我们建立了《地地方性法规、规规章及规范性性文件备查备备案制度》和和《规范性文文件会签把关关制度》，突突出对市、区区（县）人大大、政府制定定的法规、规规章和规范性性文件及市局局科室制定、转转发或与有关关部门联合制制定的规范性性文件进行审审阅、登记或或会签把关，从从源头上杜绝绝了执法依据据与税收法律律法规和税收收规章相抵触触或者变更法法律、法规和和税收规章适适用范围的情情况。
2、抓好事中监监督环节，强强化案件复审审和重大案件件审理，对税税收执法过程程把关我们们结合工作实实践制定了重重大税务案件件审理制度和和案件复查复复审制度，确确定审理标准准，健全审理理机构，规范范业务流程，统统一工作文书书，加强部门门间的工作协协调，采取业业务协调联系系会等形式，充充分发挥法规规部门的综合合协调作用，进进一步巩固和和提高了重大大税务案件的的审理质量，有有效地规范了了税收执法行行为20003-20004年，共受受理重大税务务案件21件件，审理案件件金额36000万元，罚罚款15000万元，经补补充调查后退退回5件，变变更审理意见见3件，移送送公安机关33件3、抓好事后监监督环节，突突出日常监督督、执法检查查和行政复议议，对执法行行为全面把关关在日常监监督过程中，我我们非常重视视岗责体系的的建立和完善善，充分应用用税收信息化化建设新成果果，以金税工工程、综合征征管软件为主主体，开发应应用了《数据据质量与征管管质量监控管管理系统》、《普普通发票控管管系统》、《增增值税专用发发票稽核一般般纳税人档案案信息审核系系统》等控管管软件，深入入开展数据处处理分析，利利用计算机进进行监控和考考核，充分发发挥计算机网网络客观、快快速、高效的的依托作用，对对各税收执法法岗位的日常常执法行为进进行全天候、全全方位、自动动化的适时监监督，实现了了从“人监督人”到人机结合合、借助“机器监督人人”的转变。
税收执法检查是是监督、检验验和评价执法法行为、执法法效果的重要要手段在历历年的税收执执法检查工作作中，我们有有效发挥法规规部门组织、协协调和落实作作用，以总局执法检检查规则为指指导，以检查查整改为手段段，以规范提提高为目的，不不断加大检查查监督工作力力度，推动执执法检查向全全面、深入、细细致方向发展展，在全市国国税系统初步步形成了“自查-复查查-追究-整整改-完善”的执法检查查工作新模式式，促进了执执法行为的规规范和依法治治税工作水平平的提高22003年--2004年年共检查整改改问题3722个，执法中中的一些老大大难问题得到到了有效纠正正行政复议是依法法行政的关键键环节，对监监督税收执法法权的依法行行使、防止和和纠正违法或或不当执法行行为具有重要要作用我们们依据《行政政复议法》和和《行政复议议规则》，设设立了机构，配配备了人员，建建立了配套制制度，加大了了培训力度，共共有32人取取得了行政复复议资格证书书，促进了此此项工作的顺顺利开展4、以执法责任任制和过错责责任追究制为为保障，建立立税务执法惩惩戒机制无无论是事前监监督，还是事事中和事后监监督，都需要要与执法责任任制配合，才才能落实执法法责任，促进进依法行政。
为为加强目标考考核和责任追追究工作，我我们成立了由由一把手任组组长的检查考考核领导小组组和执法过错错责任追究委委员会，设立立了专门的考考核机构，负负责对各部门门工作目标完完成情况进行行监督考核在在组织形式上上，坚持每季季度进行考核核总结，将考考核结果进行行归纳综合，总总结经验教训训，通报检查查考核结果，对对存在的问题题责令限期整整改按照公公平公正、教教育与惩戒相相结合的原则则，依据《山山东省国税系系统执法过错错责任追究办办法（试行）》对对有关责任人人进行了经济济、纪律等方方面的责任追追究20003年-20004年，我我们结合税收收执法检查，对对289人次次进行责任追追究，扣发奖奖金2.7万万元，强化了了干部的责任任意识，规范范了工作秩序序，提高了税税收执法水平平5、以行政执法法透明化促进进政务公开，实实现税收执法法“阳光作业”积极探索索建立税务行行政执法透明明化的工作机机制，结合国国税工作实际际，制定实施施《淄博市国国税局税收行行政执法透明明化工作实施施办法》，积积极推行执法法透明化工作作，在全市国税系系统实施了“阳光国税”工程根据据“依法公开、据据实公开、注注重实效、有有利监督”的原则，制制定政务公开开制度和实施施意见，突出出公开重点，加大公开力度，扩大政务公开面，将执法依据、执法主体、执法程序、执法责任以及税务人员的违法违纪行为和处理结果等一切有利于社会监督的情况，通过国税网站、12366纳税服务热线等多种形式和载体向纳税人和全社会公开，有效推进了阳光国税建设。
二）强化外部部监督，有效效制约执法行行为强化外部监督，发发挥社会监督督作用，是有有效制约税收收执法的重要要举措几年年来，我们自自觉接受党委委、政府、人人大、政协、司司法、审计、财财政等有关部部门依法进行行监督，认真真参加民主评评议行风活动动，积极配合合搞好各项法法律法规实施施情况的监督督检查，特别别注重配合审审计部门、财财政部门进行行的检查监督督对监督单单位反馈的问问题，不回避避，不遮掩，实实事求是地查查原因找根源源，积极采取取措施抓整改改，举一反三三，总结教训训，堵塞漏洞洞，提高了执执法水平积积极扩大与社社会各界的联联系，聘请了了115名特特邀执法监督督员，采取发发放评议卡、设设立举报信箱箱和投诉话等多种形式式，主动听取取社会各界对对税收执法的的意见和建议议，强化了社社会对税收执执法的监督三）健全和完完善执法监督督体系取得明明显成效内外结合的税收收执法监督体体系，有效制制约了税收执执法行为，促促进了依法行行政1、执法问题总总量呈显著下下降趋势，问问题性质发生生了质的变化化通过对近近三年来执法法检查进行统统计分析发现现，税收执法法中存在的问问题总量呈逐逐年下降趋势势，每年问题题减少量大致致在三分之一一左右（如下下图）。
发现现的问题除执执法程序不到到位等一般过过失问题仍然然存在外，性质比较严重的的问题，如免免予处罚、不不加收或少加加收滞纳金、违违规调库、越越权批准税款款缓交、故意意混淆预算级级次、预征税税款等主观故故意或严重过过失问题均未未发现说明明这些问题得得到了基层领领导的普遍重重视，通过加加强监督和管管理，减少了了此类问题的的再次发生2、税收执法行行为进一步规规范，征管质质量有了明显显提高随着着监督体系的的完善和监督督力度的加大大，各项制度度得到进一步步落实,违章章处罚力度逐逐年加大，税税收政策执行行更加准确到到位，征管质质量和工作效效率不断提高高,税收执法法行为日趋规规范,执法的的随意性显著著减少各部部门不断提高高责任意识，履履行工作职责责的能力明显显增强，出现现问题的数量量随之大幅度度减少（如上上图）随着着精细化管理理“一个意见、八八个办法”的推行，有有效提高了征征管质量22004年，全全市按期税务登记记率、申报率率、入库率分分别达到999.97%、99.227%和 999.10%3、法制观念明明显增强，税税收收入步入入良性循环我我们认真落实实科学发展观观，牢固树立立从经济到税税收的观念，严严格执行“依法征税，应应收尽收，坚坚决不收过头头税，坚决防防止和制止越越权减免税”的组织收入入原则，切实实提高税收收收入质量，着着力促进税收收收入与经济济持续协调发发展。
20004年，在兑兑现各项税收收优惠政策226.7亿元元的基础上，组织税收收入766597万元，同比增长32.62%，增收188538万元扣除海关代征后，组织国内税收收入747098万元，同比增长31.65%，增收179598万元，税收规模、超收总额和增收比例均创历史最高水平4、推动了党风风廉政建设工工作的落实健健全的税收执执法监督体系系，对税收执执法行为形成成了全过程、全全方位、全视视角监控，强强化了税务登登记、发票管管理、申报征征收、税务稽稽查等重要管管理环节的监监督制约特特别是通过全全面推行行政政执法透明化化和“阳光国税税”建设，进一步步深化了政务公开，强强化了税收执执法的透明度度，有效促进进了纳税人税税法遵从度的的提高和税务务机关党风廉廉政建设的深深入三、目前税收执执法监督中存存在的问题在完善和加强税税收执法监督督过程中，由由于主、客观观方面的原因因，在思想认认识、机构设设置、制度建建设、工作力力度方面还存存在一些问题题，必须引起起高度重视1、对执法监督督在思想认识识上还存在偏偏差执法监监督是对执法法权的监督制制约，是促进进依法行政的的重要手段在在实际工作中中，一些干部部仍存在认识识上的偏差，如如对行政复议议、诉讼等税税务救济的认认识存在误区区，认为纳税税人申请听证证、复议是不不服从税务机机关管理的表表现，发生复复议、诉讼案案件影响形象象、丢脸面，不不想甚至阻挠挠纳税人申请请。
有些部门门没有正确认认识重大税务务案件审理工工作，一直把把重大税务案案件审理工作作认为是法规规部门对稽查查案件的审理理，认识不到到重大税务案案件审理工作作是全局集体体审理案件的的一种工作形形式等2、法制机构、工工作制度不健健全目前基基层单位的执执法监督机构构与其他单位位合署办公，无无论形式上还还是实质上都都不够独立，税税收执法监督督职能没有得得到很好履行行有些单位位缺乏专业法法律人才，有有的法制工作作人员对法律律知识学习不不全面、不系系统，遇到涉涉税法律问题题不能及时做做出准确判断断，无法为领领导决策提供供参考基层层法规考评体体系也亟待进进一步健全，影影响到了执法法监督的工作作水平3、执法监督的的力度有待加加强在执法法监督体系实实施过程中，还还不同程度地地存在避重就就轻、回避问问题和重检查查、轻整改的的问题，特别别是责任追究究不到位，随随意执法或不不当执法行为为没有被完全全监督到位，更更得不到及时时有效整改这这些问题的存存在影响了执执法监督刚性性和执法监督督质量四、健全和完善善税收执法监监督体系的几几点思考税收执法监督是是一项全局性性工作，需要要高度重视，加加强领导，精精心组织，密密切配合。
1、树立三种意意识，抓好三三个到位税税收执法监督督是依法治国国、依法治税税的必然要求求一是树立立政治意识，把把完善监督体体系提升到实实施依法治国国战略、建立立反腐倡廉机机制的高度来来认识和把握握二是树立立全局意识，以以统揽全局、协协调各方的工工作态度，确确立监督体系系的系统观三三是树立廉政政意识，从“两权”监督入手，大大力开展党风风廉政建设，强强化监督制约约机制在实实际工作中，要要抓好三个到到位：认识到到位、监督到到位、追究到到位，加强税税收执法权分分解制约，强强化全方位监监控，营造良良好的税收执执法环境，把把执法监督工工作落到实处处2、完善内部执执法监督，强强化执法权监监控除充分分发挥各专业业机构职能本本身的制约作作用外，要全全面总结税收收精细化管理理的经验和做做法，并运用用到内部管理理之中，进一一步健全监督督机构，理顺顺监督职能，建建立统一的、全全程的税收执执法行为事前前、事中、事事后日常监督督机制将原原来侧重对结结果的监督变变为对过程与与结果并重的的监督，做到到关口前移；；将原来被动动型的监督变变为主动型的的监督，提高高监督效率；；将原来对个个别环节的监监督变为层级级与机构监督督并重，形成成监督体系；；将内部执法法监督与落实实执法责任制制结合起来，保保障监督有力力。
在各个执执法环节，充充分发挥监督督机制内在的的自我纠正、自自我完善的作作用，切实促促进税收执法法行为的规范范3、健全法制工工作机构，加加强法制教育育培训，进一一步提高干部部队伍素质执法监督需要监督机构和人员相对独立要结合税收征管改革和税收精细化管理，解决目前存在的双重职能、自我监督的现状，以法规部门为基础，设立相对独立的执法监督机构，加强执法监督工作同时，大力加强法制培训，建立岗前法制专门培训制度、实施年度法制培训计划，提高全体税务干部的法制知识水平和执法能力采取多种形式，选拔和培养一批税务法律专业人才，建立专业法律人才队伍4、落实执法责责任制，严格格考核管理一是进一步明确岗位职责以岗定责，以责定人，构建更加科学、合理的岗责体系，并按照分解后的岗位职责，明确执法人员的执法职责和任务二是完善工作规程细化执法岗位的工作规程，包括详细的工作步骤、顺序、时限、形式和标准三是开展评议考核以执法质量为主要内容，定期组织执法岗位相互之间、上下之间的内部考核量化考核指标，把评议考核结果与能级管理制度逐步挂钩，奖优罚劣四是严格执法过错责任追究依靠“科技加管理”的工作思路，提升监督体系的信息化水平，逐步实现责任追究的信息化，减少执法中的人为因素，促进税收执法水平的不断提高。
签发：付俊海责编：刘普照本期发至：省局局领导、省局局各处室、各各市局领导、各各市局办公室室、省税校领领导、各县（市市、区）局长长 12。