兴旺国家公共危机预警机制的特征及启示陈苏博士 摘 要：目前，公共危机突发事件成为各国日益关注的新的社会问题我国目前重大公共危机预警机制还不健全，处理和管理公共危机的能力不强而以美国、日本为代表的兴旺国家建立的公共危机预警机制，可为我国建立与完善公共危机预警机制提供借鉴 关键词：公共危机；预警机制 一、美国：综合动态型危机管理机制美国的危机管理机制是以总统为核心，以国家平安委员会为决策中枢，国务院、国防部、司法部〔及其下属的联邦调查局和移民局〕等有关部委分工负责，中央情报局等跨部委独立机构负责协调，临时性危机决策特别小组发挥关键作用，国会负责监督的综合性、动态性组织体系美国危机管理机制的根本结构主要包括：美国国家平安委员会、危机决策小组、中央情报局、国务院、国防部、白宫办公室、联邦调查局、移民局和国土平安部等国家平安委员会是美国国家平安管理的一个重要组成局部国家平安委员会是美国国家平安与危机管理的最高决策机构从1947年成立至今，一直支配着美国的国家平安决策它不仅负责管理国内危机管理，也负责国际危机管理；中央情报局的主要职责是向总统和国家平安委员会提供有关危机的情报及对策建议；国务院一般负责对外代表美国政府进行危机谈判，对内向总统和国家平安委员会汇报国际危机形势，提供对策建议；国防部在危机管理中主要负责军事情报的搜集、分析与汇报、执行危机管理过程的相关军事行动，负责对外军事谈判；白宫办公室是总统的私人政治智囊。
白宫情况室是国家平安委员会情报汇总与分析中心，为总统、国家平安事务助理和国家平安委员会其他成员及时提供情报和信息保障白宫情况室的另一项任务是负责总统与外国元首的热线联系这在国际危机事态的处理中发挥着积极重要的作用；联邦调查局是美国国内危机管理机制中的龙头；联邦紧急事态管理局是一个直接向总统负责、报告并处理国家灾情的独立政府机构；国土平安部，主要负责分析情报，将政府情报部门搜集来的信息进行综合分析，其主要职责是负责美国外乡平安 美国危机管理机制的主要特点表现为以下方面：首先，它能够根据实际情况做出重大调整，有利于反危机能力的不断提高美国的危机管理机制因时代不同而面临的任务不同，其危机管理机制和结构也随之变化如联邦储藏委员会、联邦调查局和中情局都是不同时期为应付各类危机事件而创立的其次，美国的危机管理水平较高在9·11事件的危机管理过程中，美国危机管理机制充分发挥了效能完善的危机管理机制自动运作, 保证了政府职能机构的正常运转，遏制了危机的扩散和蔓延最后，美国的危机管理机制实现了制度化法制法当危机到来时，何时启动什么程度的应急方案，众议院、参议院对总统如何授权，决策机制如何形成, 部门之间如何协调，都有章可循。
由于美国的国家利益普及全球，对全球事务的过度参与，使得美国成为全球恐怖分子的眼中盯，如何防恐怖袭击是美国危机管理中的重点和难点当前美国在危机管理中需要解决的问题包括如何解决先发制人与滥用武力之间的矛盾及外乡平安与民权保护等二、日本的政府危机管理机制概述日本受地理环境因素的影响，自然灾害频发，国民的生存忧患意识和政府的危机管理意识也相对较强其政府危机管理体制的构建，也是一个历史的动态过程，是随着危机事件的频繁出现而逐渐完善起来的根本框架日本的政府危机管理机制主要由4个局部构成：首相，内阁官房，平安保障会议和中央防灾会议其中，首相处于核心地位，其作用和地位都非常重要在有关国民生命财产平安的重大事件紧急情况发生时，首相有权根据事态开展的需要召开内阁会议提出议案，与内阁成员商讨对策，做出决定内阁官房〔相当于中国的国务院办公厅〕是首相的辅佐机构和危机管理的最高指挥机关，在日本的危机管理体制中发挥着举足轻重的作用平安保障会议主要承当日本国家平安危机管理的职能中央防灾工作会议的主要职能是当某一地区发生地震、火山爆发、台风与洪水、海啸等自然灾害时，负责制定和促进防灾规划的实施，同时，还设有由专家学者及官员组成的专门委员会，如“地震防灾对策强化地域专门委员会〞和“地震防灾根本方案专门委员会〞等。
日本政府还在首相官邸的地下一层建立了“全国危机管理中心〞，指挥应对包括战争在内的所有危机,在这一危机管理体系中，日本政府将根据不同的危机类别，启动不同的危机管理突出特点完备的法律法规体系共有防灾减灾法律近40部，由于法律体系完善，日本危机管理机制在防灾救灾等方面发挥了显著作用政府、媒体与民众良性互动、信息透明危机管理组织一直与新闻媒体保持紧密合作关系媒体按照新闻传播的自身规律，对危机处理过程进行报道，促使危机向好的方向转化，媒体、政府和公众之间形成一种良性互动三角关系，既受制于政府，又影响着政府，既引导着公众又满足着公众需求在这三者关系当中，最重要的是危机管理者需要主动与媒体协调关系，妥善利用媒体的积极作用，实现两者的良性互动如在1995年的阪神大地震中，正是因为有了媒体与政府的良性互动，在灾区居民的协助和支持下，抗震救灾工作不仅得以顺利进行，还防止了震后疫病情报系统精确高效情报是危机管理的关键，自1997 年1 月20日正式成立情报本部以来，大大减少了过去各情报机构各自为阵带来的弊端，情报传递得以畅通无阻，减少了失误此后，又于2001年3月增设了“紧急动态部〞，专门负责收集和处理可疑船只进入“日本领海〞的情报，以加强“领海防务〞，对日本的情报系统发挥了至关重要的作用。
民众危机意识强烈由于危机事件的突发性和破坏性，一旦危机来临，群众的极度恐慌会造成危机的进一步恶化，因此，日本很重视平安时期对国民的危机教育，包括日常生活中的危机教育和学校的危机教育，以增强防范危机意识，尤其重视培养全民危机意识和训练避险自救互救技能三、国外兴旺国家公共危机预警机制的特征 〔一〕完备的法律支撑体系公共危机管理的首要工作是制定相关的法律法规，统一规定政府在处理公共危机事件中的职权和职责，确定依法对抗紧急状态和危机事件的法治原那么如，美国根本建立了以?国家平安法?、?全国紧急状态法?、?反恐怖主义法?、?斯坦福法?为核心的社会平安综合法制体系这些法律相互补充，统筹兼顾，有效地引导美国政府建立法制化的危机应对体系并且，完备的社会平安法制体系可加强危机预警机制的有效运行，防止政府人员以权谋私，最大程度地保护人民群众的生命财产平安等如，日本1978年公布的?大规模地震对策特别措施法?，该法对地震的预防、应对措施、相关责任部门等都有详细规定如该法规定一旦预测到大地震，在发生前两三天，首相即亲自发表?警戒宣言?，政府必须立即启动全面避难救援措施通过该法案的制订，使日本各级政府部门进一步明确自身的权责，提高他们的公共危机管理能力，大大减小地震等自然灾害对社会造成的破坏。
〔二〕组织机构较为健全，社会力量广泛参与，城市公共危机管理队伍专门化与专业化国外兴旺国家的公共危机组织机构一般都较为完备，设置了专门的政府危机管理机构如，美国的联邦紧急事务管理局，该机构负责日常的公共危机预警工作，它在中央政府、地方政府、私人商业部门和社区志愿者之间起非常重要的桥梁作用，是危机预警中的重要决策、协调、指挥和执行机构这样的公共危机组织机构从中央到地方，层次清楚，结构完整，可在危机发生时，迅速反响与决策，保证了常态下危机预警的顺利进行除政府拥有完备的组织机构外，还能充分发挥社会各方面力量的作用，提高公共危机处理效率如，日本建立了专门化与专业化的公共危机预警机构，其工作人员多数拥有在公共危机预警领域中某一方面的技术或专长，在城市公共危机预警中发挥其专业优势，指导城市公共危机管理的有效进行 〔三〕完备的公共危机预警管理体系如，日本为防范将来发生重大公共危机事件，由官房厅长官负责建立了内阁平安保障室，形成了日本政府的危机预警管理体系内阁官房厅不仅建立了平安保障室，还设立外政审议室、情报调查室在这一体系中，以内阁首相为最高指挥官，由内阁官房(负责各省厅间的协调，相当于办公厅)来负责总体协调、联络工作，通过平安保障会议、阁僚会议、内阁会议、中央防灾会议等决策机构制定危机对策，由警察厅、防卫厅、海上保安厅、消防厅等各省厅、部门根据具体情况予以配合，形成以官房长官为领导的高效率、立体式的危机预警管理体系。
在这一体系中，根据危机种类的不同，启动的危机预警部门也不尽相同再如，美国早在20世纪70年代就建立了以总统为核心的危机管理体系，组成具有针对性的中枢指挥系统该体系以整体治理能力为根底，通过法制化的手段，将完备的危机应对方案、高效的核心协调机构、全面的危机预警网络和成熟的社会应对能力包容在里面谁收集危机信息，谁发布预警消息，谁制定应对方案以及众议院、参议院对总统如何授权，部门之间如何协调等，都有章可循在美国危机管理体制的运作中，发挥着重要协调作用的核心机构主要有联邦紧急事务管理局、联邦调查局、中央情报局、国家平安委员会及一些辅助性研究机构 〔四〕先进的公共危机预警设备，健全的公共危机预警网络兴旺国家大多在公共危机预警设备上都配备先进的信息化设备，使政府能对危机做出迅捷、快速的反响，提高处置公共危机预警的效率另外，信息传递更不易受干扰，确保信息的真实性，提高管理者对公共危机信息判断的正确率为提高政府的危机预警能力，使公共危机预警工作高效进行，国外兴旺国家政府对预警设备的配置非常重视以日本公共危机预警部门的信息化设备为例，许多大城市配备了不易受干扰、最先进的情报通讯设备，设有互联网、地图数据终端、气象信息终端等设备，能召开电视会议、传送图像、地图信息等数据。
还设置被称为中央防灾无线网的情报通信网络在美国，已根本形成覆盖全国范围的纵向垂直协调管理、横向相互沟通交流、信息资源和各种社会资源(如志愿者组织、私人机构、国际资源等)充分共享、指挥协调有效的危机预警网络以公共卫生方面的预警网络为例，在平时的传染病预防上，美国设有负责预报和监测传染病的“传染病监测网络〞、保证及时了解各地传染病发生情况的“与州和地方公共卫生部门伙伴关系网〞及了解国际传染病爆发和蔓延情况的全球移动检疫网络〔五〕重视危机意识和危机应对技能的培训国外兴旺国家都非常重视对民众危机意识和平安文化素质的培养，甚至不惜花费巨资对民众进行经常性的国民公共危机意识教育和危机应对技能的培训还注重广泛应用各种现代化的手段和设施，来提高教育和培训的质量国外在公共危机方面的宣传教育工作非常扎实，针对性和操作性非常强，并可看到各种形式的防灾和减灾自护的宣传，每年的消防日有众多的人参加消防训练和演习如，联邦紧急事务管理局将美国可能爆发危机的地址进行统计，并印发给各级政府部门、社会各类组织和公众；电视节目设有专门的教育系列片，宣传一些根本的危机常识和自救技能等；互联网上设有专门的网站，用于登录危机预警、应急知识等；电台中设有专门的紧急信号，用于发布危机敏报讯号，并随时通知灾害情况，等等。
这些宣传教育工作的大力实施有效提高了民众的危机意识和危机应对技能，有利于降低危机的破坏程度四、兴旺国家公共危机预警机制对我国的启示 〔一〕完善我国危机管理的法律体系完备的法律体系为国家危机预警机制的建设奠定了坚实的法制根底，为危机预警行为提供了法律保障和制度标准，有利于防止政府人员以权谋私，保护人民群众的生命财产平安、加强危机预警机制的有效运行危机管理的法律体系应符合两个标准：其一是法律体系的内涵它囊括国家平安、新闻舆论等宏观领域的危机立法以及具体管理环节的微观领域的实施细那么其二是法律体系的协调统一在法律体系建设的根底上，宪法、部门法、地方性法规等法律条文不得相互矛盾和冲突，发生问题能及时纠错和补救因此，需根据我国危机管理法律建设的实践，对宪法进行修改，确立紧急状态及其宣告法律制度，在此根底上制定全国紧急状态法，对国家实行紧急状态的条件和程序、紧急状态时权力的行使、对公民和法人及其他组织在紧急状态期间享有的权利及其受到不法侵害时的救济途径等都应作出明确规定此外，针对危机发生的地域、种类、行业的不向，还需根据紧急状态法的一般法律原那么出台一些补充性、技术性标准等具有法律效力的标准性文件，形成一个以?紧急状态法?为根底、各领域各行业的专业性、技术性应急法规为补充的紧急状态法律、法规体系。
有了这样的法律法规体系，我国的公共危机预警管理就会走上法治轨道 〔二〕加强政府管理部门与公众的沟通，全面调动多方面的参与热情，形成公共危机预警机制的多元化、立体化与网络化危机事件的突发性决定危机发生前，很可能不是一个部门可单独预测的，需要来自不同部门、机构的联合与协调努力所以，我国应建立以多元化、立体化和网络化为主的预警机制来发挥作用通过公共危机预警机制的建设，保证各部门间的联系顺畅，保证各部门协同作战，建立起纵向垂直协调管理和横向相互交流、信息资源和各种社会资源充分共享，从而覆盖全国的危机预警网络危机预警网络可大大提升我国政府危机预警能力，包括危机信息的收集、危机的监测和预控等工作 〔三〕建立功能强大的中枢指挥系统和情报系统我国应建立一个合理的危机中枢指挥系统，具体包括参谋系统和决策中枢机构中枢指挥系统是否高效运作将决定危机预警工作能否有效开展在国家面临重大危机的威胁时，危机中枢指挥系统将全面负责整个危机预警、应急、救治工作，它不仅是政府应对危机战略的制定者，同时也是危机预警的核心决策者和指挥者指挥系统应建立在兴旺的情报系统根底上为此，应建立专门的公共危机政府情报部门，收集和分析与国家各类公共危机问题相关的信息，同时还有一些其他的情报部门从事专项的危机信息处理工作。
〔四〕注重提高民众的危机意识和危机应对技能在现阶段，民众普遍缺乏危机意识当公共危机发生时，缺乏必要的物质和心理准备将难于应付因此，需要走出热衷于建立应急系统和机制、预案的误区，重视根底预警机制建设工作以及民众的危机意识教育；走出技术和系统上的误区，防止片面追求现代化的信息技术，而无视人的根本技能和必要的知识；加快危机管理人才的培养，为高水平的教学、持续不断的训练和技战术演习培养研究人员和教练员只有搞好民众和政府的预警和平安保障根底，才能到达较高的危机管理水平of rural drinking water sources, protection of drinking water sources in rural areas by the end of the delimitation of the scope of protection, complete with warning signs, isolating network protection facilities。